五權憲法之監察權淺論
藍偉銓。私立立人高中。高三九班
指導老師:楊三光老師
指導老師:楊三光老師
大綱
壹●前言
貳●正文
一、監察權的起源及演變
二、國際上的監察權
三、我國現今監察權之爭議及缺失
四、監察權之建議改革方向
參●結語
肆●引註資料
壹●前言
國父 孫中山先生於創立中華民國,其憲法採用融合孟德斯鳩(Baron de Montesquieu,1689~1755)的三權分立說(行政、立法、司法)及中國固有的官僚體制(考試、監察),針對地大幅員、人口眾多的中國特別提出的「五權分立說」,將考試權及監察權分別從行政權和立法權中獨立出來行使,其目的乃為了避免私人或國會專制,立意雖佳,但隨著大陸淪陷、國民政府遷台,憲法本文已無法應付時代之變遷,遂自民國八十年起進行了七次修憲,其中將中央政府之體制及職權做了相當大的變動。本文將以監察權為中心,探討當今五權憲法之缺失及其改善空間。
貳●正文
一、監察權的起源及演變
(一)起源
1.)中國—御史
中國自先秦時代以來即有監察制度,亦即所謂臺諫制度。大體而言,可分為言官(亦稱為給諫)和察官(亦稱為監官或台官)二類,兩者自宋真宗設立言事御史後合併。言官之職責為諫諍君主、封駁詔令,節制君權;監官乃負責監督各司、糾彈百官之事宜。
御史一職最早為史官、秘書官,降及秦代以後始成為專門監察性質的官職。漢代因君權抬頭,監察組織更加完備,西漢御史隸屬於憲臺,東漢則改稱為御史臺,分為侍御史及治書侍御史,刺史改為州牧之前亦為地方之監察機關。
三國時代,曹魏設立殿中侍御史,屬殿中省管轄,負責記錄朝廷之動靜,糾彈百官之事宜。西晉開專職御史之先河,增設督運御史、符節御史、檢校御史等官職。隋唐將檢校御史改為監察御史,與殿中侍御史及治書侍御史並立。
明清,設置都察院,下轄監察御史,得彈劾違法失職之官員,並設巡按(明)、巡按御史(清)監察地方行政、巡城御史巡視京城、巡漕御史督察漕運等等。
註一、常澤民。「五權憲法監察權之理論依據」。中山學術論叢。第六期(1986年10月)。頁33-35。
註二、賀凌虛。「國父監察權理論的探討」。中山學術論叢。第二期(1982年12月)。頁46。
註三、維基百科-御史。http://zh.wikipedia.org。(2008/07/05)
2.羅馬共和—監察官(censor)
監察官之職務設立於西元前四四三年,但當時仍為貴族所把持,直至西元前三五一年始出現第一位非貴族被選舉。該值位於蘇拉之獨裁官時期曾一度被撤銷,但於西元前七零年恢復。
監察官共兩名,任期十八個月,由百人會議每五年選舉一次;兩位監察官同進退,若其中一位監察官死亡,另一位將被迫辭職。監察官管理戶政,並分配進入投票階級之公民人數。其亦管理羅馬元老院的身分資格紀錄,每五年增選新任元老,並淘汰不適任的元老。
自蘇拉改革後,新的元老被自動登記,使得監察官在元老院中對身分資格的影響力大幅下降。監察官也管理公共建設的建造。
(二)我國監察院職權的演變
1.)憲法本文:我國制定憲法國民大會遵循 孫中山先生之遺教,於民國三十五年十二月二十五日正式通過《中華民國憲法》,其本文規定:監察院為我國最高監察機關,設立監察委員,任期六年,由各省議會選舉產生,並依法行使糾正、糾舉、彈劾、審計、調查、同意等權力。
就憲法本文而言,行政單位之同意權由立法院掌控乃為凸顯行政院對立法院負責;司法及考試單位之同意權掌控在監察院乃是因為司法、考試權須超出黨派之外,並由監察院進行監察。
2.)第二次修憲:
(1)監察委員產生方式改為由總統提名(二十九人,含正副院長),國民大會同意後任命之。
(2)監察院長、副院長從委員間互選改為隨監察委員一起提名。
(3)對司法院正副院長、大法官、考試委員等同意權轉移至國民大會(第六次修憲後轉移至立法院)。
(4)監察委員之言論免責權取消。
此次修憲之重大意義乃將監察院從民意機關改為準司法機關,我國自此從「三國會時期」進入「雙國會時期」。
3.)第四次修憲:正副總統彈劾權轉移至立法院,且彈劾理由須為內亂罪或外患罪,使彈劾案轉向司法性格。而此條文於第六次修憲後取消彈劾理由之限制,使彈劾案轉回政治性格。
4.)第六次修憲:監察委員任命之同意權由國民大會轉移至立法院。
註四、維基百科-監察官。http://zh.wikipedia.org。(2008/07/06)
註五、大法官會議 釋字零七六號 認定立法院、監察院及國民大會均相當於民主國家之國會。 大法官會議 釋字三二五號 憲法增修條文第15條規定施行後,監察院已非中央民意機構,其地位及職權亦有所變更,上開解釋自不再適用監察院。 司法院大法官。http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03.asp。(2008/07/09)
截至民國九十七年,歷經七次修憲,監察院之職權和性質皆和憲法本文有相當程度之差異,其中由民意機關轉變為準司法機關與 孫中山先生原本的五權分立說相去甚遠,並造成民國九十四年至九十七年徒然空轉,應該仍有加強及檢討的空間。
(三)現今監察院的職權
職權:
收受人民書狀
法源:
監察法§4
監察法施行細則§3
監察院收受人民書狀及處理辦法
工作內容:
人民如發覺公務人員有違法失職之行為,應詳述事實並列舉證據,逕向監察院或監察委員舉發。監察委員核閱後若受理則應調查後作適當之處理。
職權:
調查
法源:
監察法§26~§30
監察法施行細則§23~§35
工作內容:
監察委員若得知公務人員或政府機關違法失職之情事,得向各相關單位進行調查,或委託相關機構調查。亦可自動調查。
職權:
糾正
法源:
監察法§24、§25
監察法施行細則§18~§22
工作內容:
監察院調查各行政機關後,經審議得提出糾正案,送交相關各部會,督促其注意並改善。
職權:
彈劾
法源:
監察法§5~§18
監察法施行細則§4~§14
工作內容:
若監察院認為各公務人員有違法失職之情事得提出彈劾案,必要時移送各司法或軍法機關審理。
職權:
糾舉
法源:
監察法§19~§23
監察法施行細則§15~§17
工作內容:
監察委員若認為公務人員有違法或失職之行為,應先予停職或其他急速處分時,得以書面糾舉。
職權:
巡察
法源:
監察法§3
監察法施行細則§2
監察院巡察監察辦法
工作內容:
監察委員之巡察分為中央與地方兩部分,中央部分由各委員會辦理,巡察其有關機關;地方則依行政區劃分巡察責任區分組辦理。
一、各機關施政計劃及預算之執行情形。
二、重要政令推行情形。
三、公務人員有無違法失職情形。
四、糾正案之執行情形。
五、民眾生活及社會狀況。 巡察
六、人民書狀之處理及其他有關事項。
職權:
監試
法源:
監試法
工作內容:
考試院於舉行考試時,除檢覈外,應由考試院或考選機關,分請監察院或監察委員行署派員監試。凡組織典試委員會辦理之考試,應咨請監察院派監察委員監試。凡考試院派員或委託有關機關辦理之考試,得由監察機關就地派員監試。
職權:
審計
法源:
憲法§90
憲法增修條文§7
審計法
工作內容:
憲法第一○五條規定,審計長應於行政院提出決算後三個月內,依法完成其審核,並提出審核報告於立法院。中央及其所屬機關之決算案應送交審計部查核,地方機關則應送交審計部所轄之審計處辦理。
一、監督預算之執行。
二、核定收支命令。
三、審核財務收支,審定決算。
四、稽察財物及財政上之不法或不忠職務之行為。
五、考核財務效能。
六、核定財務責任。 審計
七、其他依法律應行辦理之審計事項。
職權:
受理公職人員財產申報
法源:
公職人員財產申報法
工作內容:
公職人員財產申報法第四條規定,下列公職人員應向監察院申報財產:
一、總統、副總統
二、五院院長、副院長
三、政務官
四、有給職之總統府資政、國策顧問及戰略顧問
五、依法選舉產生之鄉(鎮、市)級以上政府機關首長 受理公職人員財產申報 公職人員財產申報法
六、縣(市)級以上各級民意機關民意代表
職權:
公職人員利益衝突迴避案件
法源:
公職人員利益衝突迴避法
工作內容:
公職人員利益衝突迴避法第十條第二項規定,公職人員知有迴避義務者,應以書面分別向公職人員財產申報法第四條所定機關報備。同法第十二條規定,公職人員有應自行迴避之情事而不迴避者,利害關係人得按公職人員之身分,分別向其服務機關申請其迴避;如為機關首長時,應向上級機關為之;無上級機關者,則向監察院為之。
職權:
受理政治獻金專戶之許可、變更及廢止案件與政治獻金會計報告書申報
法源:
政治獻金法
工作內容:
政黨、政治團體及擬參選人應於金融機構或郵局開立專戶,並載明金融機構或郵局名稱、地址、帳號及戶名,報受理申報機關(監察院)許可後,始得收受政治獻金。
附表
彈劾:
總統
提案(議決)機關/門檻:
立法院全體立法委員二分之一以上提議,三分之二以上決議
複決機關:
司法院憲法法庭
彈劾:
高級公務員
提案(議決)機關/門檻:
監察院監察委員二人以上提議,九人以上審查及決定
複決機關:
司法院公務員懲戒委員會
※目前我國於民國八十一年十一月十三日修訂,經立法院三讀通過,總統公佈實行之監察法其部分內容已和民國八十六年第四次修憲之憲法增修條文不符,監察院對國家元首之彈劾權於該次修憲後轉移至立法院,故監察法第五條應不符合現今之憲法增修條文,應已失效,唯立法院及大法官會議均未對該法進行修正,故在本文中尚保留其功效。
註六、財團法人研究政策基金會。「國改分析-我國總統彈劾制度之評析」。2002,09,30。http://www.npf.org.tw/particle-2396-2.html。(2008/07/25)
註七、整理自中華民國監察院-監察院職權。http://www.cy.gov.tw/introduction/intro2.asp?bar1=1&bar2=5。(2008/07/15)
註八、見頁五附表。
二、國際上的監察權
(一)國際監察組織(International Ombudsman Institute, I.O.I.)
成立於西元一九八七年,為一非政府組織(Non-Government Organization, NGO),其總部設於加拿大愛德蒙頓亞伯達大學(University of Alberta, Edmonton, Canada)。
宗旨在於倡導監察及人權理念,鼓勵並支持對監察使任務之研究,推展對於監察人員或有興趣人士之教育訓練計畫,並促進全世界監察使資訊、經驗之交流,以及籌劃與舉辦國際監察會議等活動。
其宗旨在於倡導監察及人權理念,鼓勵並支持對監察使任務之研究,推展對於監察人員或有興趣人士之教育訓練計畫,並促進全世界監察使資訊、經驗之交流,以及籌劃與舉辦國際監察會議等活動。
我國於民國八十三年八月以「中華民國監察院」(Control Yuan of R.O.C.)加入該組織,並成為具有投票權之正式會員。
(二)監察使制度
就世界各國而言,最早出現的監察制度及為中國自先秦時代以來所設立的巡視制度及臺諫制度,由來已久,因此相較於其他國家,我國監察權的層級較其他國家的層級高,是唯一與行政、立法、司法層級相當的國家。
若就其他國家來說,最早出現專職監察員的國家為瑞典,於一八零九年設立隸屬於議會的監察使制度,繼瑞典之後第二個設立監察使的國家是芬蘭,於一九一八年建立國會監察專員制度,而目前各國的監察制度多可分為以下幾類:
1.) 國會監察使制度(Ombudsman)。
2.) 獨立設置的監察機關。
3.) 行政監察制度。
4.) 由審計長兼任「公共申訴督察長(Public Complaints Commissioner)」。
5. )人權監察使、公民權利監察使和混合型的監察機關。
其中國會監察使制度是現代西方監察制度中最具代表性的一種。而就設置層級來看,亦有多元型態。隸屬於中央層級(多為國會)者,如瑞典、紐西蘭;部分隸屬於司法系統;或是歸地方層級(省、州)所管轄,如加拿大、義大利;亦有設置於城市層級者,如美國、瑞士。
除此之外,各國還設有專業監察使,如挪威的軍事監察使;美國部份州的獄政監察使;加拿大、紐西蘭、西德的隱私權監察使;俄羅斯、墨西哥的人權監察使等。
註九、中華民國監察院-國際交流。http://www.cy.gov.tw/garden.asp?bar1=1&bar2=10。(2008/07/04)
註十、監察使(Ombudsman)是國際上對監察人員的通用名稱。
以下附表將比較目前世界上其監察制度較具有代表性的若干國家之監察使的產生方式:
國家:
中華民國
名稱:
監察委員
產生方式:
總統提名,經立法院同意任命之
資格限制:
必要條件:年滿三十五歲 以下資格至少一項:
一 )曾任中央民意代表一任以上或省 (市) 議員二任以上,聲譽卓著者。
二 )任簡任司法官十年以上,並曾任高等法院﹑高等法院檢察署以上司法機關司法官,成績優異者。
三 )曾任簡任職公務員十年以上,成績優異者。
四 )曾任大學教授十年以上,聲譽卓著者。
五 )國內專門職業及技術人員高等考試及格,執行業務十五年以上,聲譽卓著者。
六 )清廉正直,富有政治經驗或主持新聞文化事業,聲譽卓著者。
前項所稱之服務或執業年限,均計算至次屆監察委員就職前一日止。
國家:
北歐國家(瑞典、芬蘭、丹麥、挪威)
名稱:
監察使
產生方式:
國會選任
資格限制:
多由在社會上享有清譽,且由具有法律知識背景的人士所擔任(例如法官、律師)
國家:
英國
名稱:
國會行政監督使
產生方式:
由政府推舉,國王任免
資格限制:
無特別規定
國家:
紐西蘭
名稱:
監察使
產生方式:
由眾議院推薦,經總督(理)任命,對國會負責
資格限制:
無須具備任何法律或其他正式資格
國家:
西班牙
名稱:
國家監察官(護民官)
產生方式:
正國家監察官由「參眾兩院聯席委員會」提名候選人(簡單多數決決議),再分別經眾議院(超過五分之三之同意),二十天後再經參議院(絕大多數決)通過當選,兩位副國家監察官由正國家監察官提名,取得參眾兩院之同意
資格限制:
無特別規定
國家:
阿根廷
名稱:
國家護民官
產生方式:
由國會參、眾兩院選出一個「兩院永久委員會」,兩院依據政黨比例各選出七位國會議員組成該委員會,由參院院長召集並任主席,委員會決議採相對多數決
資格限制:
年滿三十歲,其餘無特規定
註十一、監察院公報 2549期 2006/03/01。頁1-2。
註十二、財團法人研究政策基金會。「國改研究報告-我國監察委員選任之評析」。2005,02,02。 http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/CL/094/CL-R-094-003.htm。(2008/08/06)
以上各國中,較為人所熟知的除了我國外,應該是瑞典及芬蘭,以下將進一步探討此二國之監察制度,並作初步的比較:
1.)瑞典
瑞典的監察使大致可分為二種,其一為四位由國會選任的國會監察使(Parliamentary Ombudsman),另一種則為政府指派的六位專業監察使。
(1)國會選任的四位國會監察使,一位為首席監察使,其他三位為監察使,每個人都有屬於自己的監察範圍,互不干涉,各司其職;對國會負責,依其憲法規定,代表瑞典國會,監督法院、地方政府及中央政府,其職權劃分如下:
A.首席監察使:監督法院、檢察系統、警政。
B.第一位監察使:監督獄政、武裝部隊、稅務、海關、社會保險等。
C.第二位監察使:監督社會福利、公共健康、醫療、教育等。
D.第三位監察使:監督行政法院、房屋與建築、移民、外交事務、環境保護、農業與動物保護、勞動市場,以及其他各位監察使未負責監督的業務。
(2)政府任命的六名監察使
職稱:
消費者監察使 (Ce Obda)
設立時間:
1971年
法源:
行銷法(Maeig Ac)
商品安全法(Pdc Safe Ac)
不公平合同條件法(Ufai Cac Te Ac)
工作內容:
1.監督不實的廣告或行銷手段
2.要求廠商回收不符安全規定之產品
3.避免賣方以不合理之利益出售物品
處分方法:
罰鍰
送交法院強制執行(簽發禁制令或罰鍰通知書
職稱:
公平機會監察使 (Ea Oiie Obda)
設立時間:
1980年
法源:
公平機會法(The Ea Oiie Ac)
工作內容:
1.創造兩性平等
2.制止工作場合中的性別歧視
處分方法:
糾正
送交勞工法院(Lab C)
審理
職稱:
反族群歧視監察使 (Obda agai Ehic Diciiai)
設立時間:
1968年
法源:
職場生活反族群歧視法(Ac Ceac Ehic Diciiai i Wig Life)
工作內容:
1.避免因種族、膚色、民族、族源或宗教信仰而施以不公平的對待或攻擊
2.接受人民之申訴
處分方法:
糾正
送交反歧視委員會(Ai-diciiai Bad)(勒令從命、罰鍰)
送交法院審理
職稱:
反性傾向歧視監察使 (Obda agai Diciiai becae f Sea Oieai)
設立時間:
1999年
法源:
職場生活反性傾向歧視法(Ac agai Diciiai becae f Sea Oieai)
工作內容:
保護所有人不因為性傾向而受不相干的考量或歧視
處分方法:
送交(勞工)法院審理
職稱:
兒童監察使 (Chide' Obda)
設立時間:
1993年
法源:
聯合國兒童人權公約(UN Cei he Righ f he Chid)
工作內容:
1.聯合國兒童人權公約的推廣、實踐與應用
2.防杜兒童受到凌虐、恐嚇和性侵害
3.關注兒童和青少年在學校和社會中所受到的影響
4.關注兒童和青少年在法律、政治和社會上的處境
5.協調與發展對兒童和青少年安全有益的公共活動。
6.在公共場合中代表兒童和青少年發言
處分方法:
向政府提交年度報告並督促其改善
職稱:
身心障礙者監察使公署 (he Office f he Diabii Obda)
設立時間:
1994年
法源:
聯合國的身心障礙者機會均等準則( Sadad Re he Eaiai f Oiie f Pe ih Diabiiie)
工作內容:
1.找出法律之缺失並提出修正案
2.提供相關法律方面的建議
3.監督政府是否予以身心障礙者均等機會
處分方法:
向法院提出訴訟
註十、瑞典 國會法第四章第十條。周陽山。監察與民主。(臺北市:監察院,2006,10)。頁6-7。
除了政府任命的六名監察使外,瑞典新聞評議會(Swedish Press Council)另外於一九六九年設立媒體監察使(Press Ombudsman),監督各項報導是否違背善良媒體倫理,若必要時得向普通法院提出訴訟。
2.)芬蘭
繼瑞典之後第二個設立監察使制度的國家是芬蘭。其監察使一正二副共三人,四年一任且連選得連任,選舉方式同該國國會議長選舉方式。若因特殊緣故需提早解職,須由國會之憲法委員會提議,三分之二國會議員同意方可執行;若監察使有任何違法之行為,應由國會憲法委員會提議,國會通過決議後送交最高彈劾法院(High Court of Impeachment)複議,若其審理後有罪定讞,最高彈劾法院得解除其職務。其工作分配如下:
(1)正監察使:國家最高機關、特殊之重要事務、社會福利、社會安全、健康照顧、兒童人權等。
(2)第一副監察使:警政、檢察、獄政、扣押、移民、語言立法等。
(3)第二副監察使:法院、武裝部隊、邊境部隊、交通運輸、市政、環境、賦稅等。
與瑞典相似,芬蘭亦設有專業監察使,包括機會平等監察使(Equal Opportunities Ombudsman)、消費者監察使(The Consumer Ombudsman)、資料保護監察使(The Data Protection Ombudsman)、少數族裔監察使(The Ombudsman for Minorities)、破產監察使(The Bankruptcy Ombudsman)等。
壹●前言
貳●正文
一、監察權的起源及演變
二、國際上的監察權
三、我國現今監察權之爭議及缺失
四、監察權之建議改革方向
參●結語
肆●引註資料
壹●前言
國父 孫中山先生於創立中華民國,其憲法採用融合孟德斯鳩(Baron de Montesquieu,1689~1755)的三權分立說(行政、立法、司法)及中國固有的官僚體制(考試、監察),針對地大幅員、人口眾多的中國特別提出的「五權分立說」,將考試權及監察權分別從行政權和立法權中獨立出來行使,其目的乃為了避免私人或國會專制,立意雖佳,但隨著大陸淪陷、國民政府遷台,憲法本文已無法應付時代之變遷,遂自民國八十年起進行了七次修憲,其中將中央政府之體制及職權做了相當大的變動。本文將以監察權為中心,探討當今五權憲法之缺失及其改善空間。
貳●正文
一、監察權的起源及演變
(一)起源
1.)中國—御史
中國自先秦時代以來即有監察制度,亦即所謂臺諫制度。大體而言,可分為言官(亦稱為給諫)和察官(亦稱為監官或台官)二類,兩者自宋真宗設立言事御史後合併。言官之職責為諫諍君主、封駁詔令,節制君權;監官乃負責監督各司、糾彈百官之事宜。
御史一職最早為史官、秘書官,降及秦代以後始成為專門監察性質的官職。漢代因君權抬頭,監察組織更加完備,西漢御史隸屬於憲臺,東漢則改稱為御史臺,分為侍御史及治書侍御史,刺史改為州牧之前亦為地方之監察機關。
三國時代,曹魏設立殿中侍御史,屬殿中省管轄,負責記錄朝廷之動靜,糾彈百官之事宜。西晉開專職御史之先河,增設督運御史、符節御史、檢校御史等官職。隋唐將檢校御史改為監察御史,與殿中侍御史及治書侍御史並立。
明清,設置都察院,下轄監察御史,得彈劾違法失職之官員,並設巡按(明)、巡按御史(清)監察地方行政、巡城御史巡視京城、巡漕御史督察漕運等等。
註一、常澤民。「五權憲法監察權之理論依據」。中山學術論叢。第六期(1986年10月)。頁33-35。
註二、賀凌虛。「國父監察權理論的探討」。中山學術論叢。第二期(1982年12月)。頁46。
註三、維基百科-御史。http://zh.wikipedia.org。(2008/07/05)
2.羅馬共和—監察官(censor)
監察官之職務設立於西元前四四三年,但當時仍為貴族所把持,直至西元前三五一年始出現第一位非貴族被選舉。該值位於蘇拉之獨裁官時期曾一度被撤銷,但於西元前七零年恢復。
監察官共兩名,任期十八個月,由百人會議每五年選舉一次;兩位監察官同進退,若其中一位監察官死亡,另一位將被迫辭職。監察官管理戶政,並分配進入投票階級之公民人數。其亦管理羅馬元老院的身分資格紀錄,每五年增選新任元老,並淘汰不適任的元老。
自蘇拉改革後,新的元老被自動登記,使得監察官在元老院中對身分資格的影響力大幅下降。監察官也管理公共建設的建造。
(二)我國監察院職權的演變
1.)憲法本文:我國制定憲法國民大會遵循 孫中山先生之遺教,於民國三十五年十二月二十五日正式通過《中華民國憲法》,其本文規定:監察院為我國最高監察機關,設立監察委員,任期六年,由各省議會選舉產生,並依法行使糾正、糾舉、彈劾、審計、調查、同意等權力。
就憲法本文而言,行政單位之同意權由立法院掌控乃為凸顯行政院對立法院負責;司法及考試單位之同意權掌控在監察院乃是因為司法、考試權須超出黨派之外,並由監察院進行監察。
2.)第二次修憲:
(1)監察委員產生方式改為由總統提名(二十九人,含正副院長),國民大會同意後任命之。
(2)監察院長、副院長從委員間互選改為隨監察委員一起提名。
(3)對司法院正副院長、大法官、考試委員等同意權轉移至國民大會(第六次修憲後轉移至立法院)。
(4)監察委員之言論免責權取消。
此次修憲之重大意義乃將監察院從民意機關改為準司法機關,我國自此從「三國會時期」進入「雙國會時期」。
3.)第四次修憲:正副總統彈劾權轉移至立法院,且彈劾理由須為內亂罪或外患罪,使彈劾案轉向司法性格。而此條文於第六次修憲後取消彈劾理由之限制,使彈劾案轉回政治性格。
4.)第六次修憲:監察委員任命之同意權由國民大會轉移至立法院。
註四、維基百科-監察官。http://zh.wikipedia.org。(2008/07/06)
註五、大法官會議 釋字零七六號 認定立法院、監察院及國民大會均相當於民主國家之國會。 大法官會議 釋字三二五號 憲法增修條文第15條規定施行後,監察院已非中央民意機構,其地位及職權亦有所變更,上開解釋自不再適用監察院。 司法院大法官。http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03.asp。(2008/07/09)
截至民國九十七年,歷經七次修憲,監察院之職權和性質皆和憲法本文有相當程度之差異,其中由民意機關轉變為準司法機關與 孫中山先生原本的五權分立說相去甚遠,並造成民國九十四年至九十七年徒然空轉,應該仍有加強及檢討的空間。
(三)現今監察院的職權
職權:
收受人民書狀
法源:
監察法§4
監察法施行細則§3
監察院收受人民書狀及處理辦法
工作內容:
人民如發覺公務人員有違法失職之行為,應詳述事實並列舉證據,逕向監察院或監察委員舉發。監察委員核閱後若受理則應調查後作適當之處理。
職權:
調查
法源:
監察法§26~§30
監察法施行細則§23~§35
工作內容:
監察委員若得知公務人員或政府機關違法失職之情事,得向各相關單位進行調查,或委託相關機構調查。亦可自動調查。
職權:
糾正
法源:
監察法§24、§25
監察法施行細則§18~§22
工作內容:
監察院調查各行政機關後,經審議得提出糾正案,送交相關各部會,督促其注意並改善。
職權:
彈劾
法源:
監察法§5~§18
監察法施行細則§4~§14
工作內容:
若監察院認為各公務人員有違法失職之情事得提出彈劾案,必要時移送各司法或軍法機關審理。
職權:
糾舉
法源:
監察法§19~§23
監察法施行細則§15~§17
工作內容:
監察委員若認為公務人員有違法或失職之行為,應先予停職或其他急速處分時,得以書面糾舉。
職權:
巡察
法源:
監察法§3
監察法施行細則§2
監察院巡察監察辦法
工作內容:
監察委員之巡察分為中央與地方兩部分,中央部分由各委員會辦理,巡察其有關機關;地方則依行政區劃分巡察責任區分組辦理。
一、各機關施政計劃及預算之執行情形。
二、重要政令推行情形。
三、公務人員有無違法失職情形。
四、糾正案之執行情形。
五、民眾生活及社會狀況。 巡察
六、人民書狀之處理及其他有關事項。
職權:
監試
法源:
監試法
工作內容:
考試院於舉行考試時,除檢覈外,應由考試院或考選機關,分請監察院或監察委員行署派員監試。凡組織典試委員會辦理之考試,應咨請監察院派監察委員監試。凡考試院派員或委託有關機關辦理之考試,得由監察機關就地派員監試。
職權:
審計
法源:
憲法§90
憲法增修條文§7
審計法
工作內容:
憲法第一○五條規定,審計長應於行政院提出決算後三個月內,依法完成其審核,並提出審核報告於立法院。中央及其所屬機關之決算案應送交審計部查核,地方機關則應送交審計部所轄之審計處辦理。
一、監督預算之執行。
二、核定收支命令。
三、審核財務收支,審定決算。
四、稽察財物及財政上之不法或不忠職務之行為。
五、考核財務效能。
六、核定財務責任。 審計
七、其他依法律應行辦理之審計事項。
職權:
受理公職人員財產申報
法源:
公職人員財產申報法
工作內容:
公職人員財產申報法第四條規定,下列公職人員應向監察院申報財產:
一、總統、副總統
二、五院院長、副院長
三、政務官
四、有給職之總統府資政、國策顧問及戰略顧問
五、依法選舉產生之鄉(鎮、市)級以上政府機關首長 受理公職人員財產申報 公職人員財產申報法
六、縣(市)級以上各級民意機關民意代表
職權:
公職人員利益衝突迴避案件
法源:
公職人員利益衝突迴避法
工作內容:
公職人員利益衝突迴避法第十條第二項規定,公職人員知有迴避義務者,應以書面分別向公職人員財產申報法第四條所定機關報備。同法第十二條規定,公職人員有應自行迴避之情事而不迴避者,利害關係人得按公職人員之身分,分別向其服務機關申請其迴避;如為機關首長時,應向上級機關為之;無上級機關者,則向監察院為之。
職權:
受理政治獻金專戶之許可、變更及廢止案件與政治獻金會計報告書申報
法源:
政治獻金法
工作內容:
政黨、政治團體及擬參選人應於金融機構或郵局開立專戶,並載明金融機構或郵局名稱、地址、帳號及戶名,報受理申報機關(監察院)許可後,始得收受政治獻金。
附表
彈劾:
總統
提案(議決)機關/門檻:
立法院全體立法委員二分之一以上提議,三分之二以上決議
複決機關:
司法院憲法法庭
彈劾:
高級公務員
提案(議決)機關/門檻:
監察院監察委員二人以上提議,九人以上審查及決定
複決機關:
司法院公務員懲戒委員會
※目前我國於民國八十一年十一月十三日修訂,經立法院三讀通過,總統公佈實行之監察法其部分內容已和民國八十六年第四次修憲之憲法增修條文不符,監察院對國家元首之彈劾權於該次修憲後轉移至立法院,故監察法第五條應不符合現今之憲法增修條文,應已失效,唯立法院及大法官會議均未對該法進行修正,故在本文中尚保留其功效。
註六、財團法人研究政策基金會。「國改分析-我國總統彈劾制度之評析」。2002,09,30。http://www.npf.org.tw/particle-2396-2.html。(2008/07/25)
註七、整理自中華民國監察院-監察院職權。http://www.cy.gov.tw/introduction/intro2.asp?bar1=1&bar2=5。(2008/07/15)
註八、見頁五附表。
二、國際上的監察權
(一)國際監察組織(International Ombudsman Institute, I.O.I.)
成立於西元一九八七年,為一非政府組織(Non-Government Organization, NGO),其總部設於加拿大愛德蒙頓亞伯達大學(University of Alberta, Edmonton, Canada)。
宗旨在於倡導監察及人權理念,鼓勵並支持對監察使任務之研究,推展對於監察人員或有興趣人士之教育訓練計畫,並促進全世界監察使資訊、經驗之交流,以及籌劃與舉辦國際監察會議等活動。
其宗旨在於倡導監察及人權理念,鼓勵並支持對監察使任務之研究,推展對於監察人員或有興趣人士之教育訓練計畫,並促進全世界監察使資訊、經驗之交流,以及籌劃與舉辦國際監察會議等活動。
我國於民國八十三年八月以「中華民國監察院」(Control Yuan of R.O.C.)加入該組織,並成為具有投票權之正式會員。
(二)監察使制度
就世界各國而言,最早出現的監察制度及為中國自先秦時代以來所設立的巡視制度及臺諫制度,由來已久,因此相較於其他國家,我國監察權的層級較其他國家的層級高,是唯一與行政、立法、司法層級相當的國家。
若就其他國家來說,最早出現專職監察員的國家為瑞典,於一八零九年設立隸屬於議會的監察使制度,繼瑞典之後第二個設立監察使的國家是芬蘭,於一九一八年建立國會監察專員制度,而目前各國的監察制度多可分為以下幾類:
1.) 國會監察使制度(Ombudsman)。
2.) 獨立設置的監察機關。
3.) 行政監察制度。
4.) 由審計長兼任「公共申訴督察長(Public Complaints Commissioner)」。
5. )人權監察使、公民權利監察使和混合型的監察機關。
其中國會監察使制度是現代西方監察制度中最具代表性的一種。而就設置層級來看,亦有多元型態。隸屬於中央層級(多為國會)者,如瑞典、紐西蘭;部分隸屬於司法系統;或是歸地方層級(省、州)所管轄,如加拿大、義大利;亦有設置於城市層級者,如美國、瑞士。
除此之外,各國還設有專業監察使,如挪威的軍事監察使;美國部份州的獄政監察使;加拿大、紐西蘭、西德的隱私權監察使;俄羅斯、墨西哥的人權監察使等。
註九、中華民國監察院-國際交流。http://www.cy.gov.tw/garden.asp?bar1=1&bar2=10。(2008/07/04)
註十、監察使(Ombudsman)是國際上對監察人員的通用名稱。
以下附表將比較目前世界上其監察制度較具有代表性的若干國家之監察使的產生方式:
國家:
中華民國
名稱:
監察委員
產生方式:
總統提名,經立法院同意任命之
資格限制:
必要條件:年滿三十五歲 以下資格至少一項:
一 )曾任中央民意代表一任以上或省 (市) 議員二任以上,聲譽卓著者。
二 )任簡任司法官十年以上,並曾任高等法院﹑高等法院檢察署以上司法機關司法官,成績優異者。
三 )曾任簡任職公務員十年以上,成績優異者。
四 )曾任大學教授十年以上,聲譽卓著者。
五 )國內專門職業及技術人員高等考試及格,執行業務十五年以上,聲譽卓著者。
六 )清廉正直,富有政治經驗或主持新聞文化事業,聲譽卓著者。
前項所稱之服務或執業年限,均計算至次屆監察委員就職前一日止。
國家:
北歐國家(瑞典、芬蘭、丹麥、挪威)
名稱:
監察使
產生方式:
國會選任
資格限制:
多由在社會上享有清譽,且由具有法律知識背景的人士所擔任(例如法官、律師)
國家:
英國
名稱:
國會行政監督使
產生方式:
由政府推舉,國王任免
資格限制:
無特別規定
國家:
紐西蘭
名稱:
監察使
產生方式:
由眾議院推薦,經總督(理)任命,對國會負責
資格限制:
無須具備任何法律或其他正式資格
國家:
西班牙
名稱:
國家監察官(護民官)
產生方式:
正國家監察官由「參眾兩院聯席委員會」提名候選人(簡單多數決決議),再分別經眾議院(超過五分之三之同意),二十天後再經參議院(絕大多數決)通過當選,兩位副國家監察官由正國家監察官提名,取得參眾兩院之同意
資格限制:
無特別規定
國家:
阿根廷
名稱:
國家護民官
產生方式:
由國會參、眾兩院選出一個「兩院永久委員會」,兩院依據政黨比例各選出七位國會議員組成該委員會,由參院院長召集並任主席,委員會決議採相對多數決
資格限制:
年滿三十歲,其餘無特規定
註十一、監察院公報 2549期 2006/03/01。頁1-2。
註十二、財團法人研究政策基金會。「國改研究報告-我國監察委員選任之評析」。2005,02,02。 http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/CL/094/CL-R-094-003.htm。(2008/08/06)
以上各國中,較為人所熟知的除了我國外,應該是瑞典及芬蘭,以下將進一步探討此二國之監察制度,並作初步的比較:
1.)瑞典
瑞典的監察使大致可分為二種,其一為四位由國會選任的國會監察使(Parliamentary Ombudsman),另一種則為政府指派的六位專業監察使。
(1)國會選任的四位國會監察使,一位為首席監察使,其他三位為監察使,每個人都有屬於自己的監察範圍,互不干涉,各司其職;對國會負責,依其憲法規定,代表瑞典國會,監督法院、地方政府及中央政府,其職權劃分如下:
A.首席監察使:監督法院、檢察系統、警政。
B.第一位監察使:監督獄政、武裝部隊、稅務、海關、社會保險等。
C.第二位監察使:監督社會福利、公共健康、醫療、教育等。
D.第三位監察使:監督行政法院、房屋與建築、移民、外交事務、環境保護、農業與動物保護、勞動市場,以及其他各位監察使未負責監督的業務。
(2)政府任命的六名監察使
職稱:
消費者監察使 (Ce Obda)
設立時間:
1971年
法源:
行銷法(Maeig Ac)
商品安全法(Pdc Safe Ac)
不公平合同條件法(Ufai Cac Te Ac)
工作內容:
1.監督不實的廣告或行銷手段
2.要求廠商回收不符安全規定之產品
3.避免賣方以不合理之利益出售物品
處分方法:
罰鍰
送交法院強制執行(簽發禁制令或罰鍰通知書
職稱:
公平機會監察使 (Ea Oiie Obda)
設立時間:
1980年
法源:
公平機會法(The Ea Oiie Ac)
工作內容:
1.創造兩性平等
2.制止工作場合中的性別歧視
處分方法:
糾正
送交勞工法院(Lab C)
審理
職稱:
反族群歧視監察使 (Obda agai Ehic Diciiai)
設立時間:
1968年
法源:
職場生活反族群歧視法(Ac Ceac Ehic Diciiai i Wig Life)
工作內容:
1.避免因種族、膚色、民族、族源或宗教信仰而施以不公平的對待或攻擊
2.接受人民之申訴
處分方法:
糾正
送交反歧視委員會(Ai-diciiai Bad)(勒令從命、罰鍰)
送交法院審理
職稱:
反性傾向歧視監察使 (Obda agai Diciiai becae f Sea Oieai)
設立時間:
1999年
法源:
職場生活反性傾向歧視法(Ac agai Diciiai becae f Sea Oieai)
工作內容:
保護所有人不因為性傾向而受不相干的考量或歧視
處分方法:
送交(勞工)法院審理
職稱:
兒童監察使 (Chide' Obda)
設立時間:
1993年
法源:
聯合國兒童人權公約(UN Cei he Righ f he Chid)
工作內容:
1.聯合國兒童人權公約的推廣、實踐與應用
2.防杜兒童受到凌虐、恐嚇和性侵害
3.關注兒童和青少年在學校和社會中所受到的影響
4.關注兒童和青少年在法律、政治和社會上的處境
5.協調與發展對兒童和青少年安全有益的公共活動。
6.在公共場合中代表兒童和青少年發言
處分方法:
向政府提交年度報告並督促其改善
職稱:
身心障礙者監察使公署 (he Office f he Diabii Obda)
設立時間:
1994年
法源:
聯合國的身心障礙者機會均等準則( Sadad Re he Eaiai f Oiie f Pe ih Diabiiie)
工作內容:
1.找出法律之缺失並提出修正案
2.提供相關法律方面的建議
3.監督政府是否予以身心障礙者均等機會
處分方法:
向法院提出訴訟
註十、瑞典 國會法第四章第十條。周陽山。監察與民主。(臺北市:監察院,2006,10)。頁6-7。
除了政府任命的六名監察使外,瑞典新聞評議會(Swedish Press Council)另外於一九六九年設立媒體監察使(Press Ombudsman),監督各項報導是否違背善良媒體倫理,若必要時得向普通法院提出訴訟。
2.)芬蘭
繼瑞典之後第二個設立監察使制度的國家是芬蘭。其監察使一正二副共三人,四年一任且連選得連任,選舉方式同該國國會議長選舉方式。若因特殊緣故需提早解職,須由國會之憲法委員會提議,三分之二國會議員同意方可執行;若監察使有任何違法之行為,應由國會憲法委員會提議,國會通過決議後送交最高彈劾法院(High Court of Impeachment)複議,若其審理後有罪定讞,最高彈劾法院得解除其職務。其工作分配如下:
(1)正監察使:國家最高機關、特殊之重要事務、社會福利、社會安全、健康照顧、兒童人權等。
(2)第一副監察使:警政、檢察、獄政、扣押、移民、語言立法等。
(3)第二副監察使:法院、武裝部隊、邊境部隊、交通運輸、市政、環境、賦稅等。
與瑞典相似,芬蘭亦設有專業監察使,包括機會平等監察使(Equal Opportunities Ombudsman)、消費者監察使(The Consumer Ombudsman)、資料保護監察使(The Data Protection Ombudsman)、少數族裔監察使(The Ombudsman for Minorities)、破產監察使(The Bankruptcy Ombudsman)等。
芬蘭除設有監察使外,另設有一司法總監(Chancellor of Justice),其工作性質與監察使相近,但仍有不同之處如下:
職稱:
國會監察使(Parliamentary Ombudsman)
產生方式:
國會憲法委員會提名,全體國會議員投票決定
任期:
不論正副均為四年一任,連選得連任
工作重點:
關注政府之特殊部門(軍隊、監獄)
職權劃分法源:
司法總監與國會監察使職權劃分法(the Act on the Division of Duties Between the CoJ and the PO)
職稱:
司法總監(Chancellor of Justice)
產生方式:
總統任命
任期:
司法總監:終身職
副司法總監:五年一任
工作重點:
監督政府的正式行為及總統的適法性
職權劃分法源:
司法總監與國會監察使職權劃分法(the Act on the Division of Duties Between the CoJ and the PO)
註十四、周陽山。監察與民主。(台北市:監察院,民95)。頁125。 註十五、同上註,頁126。
3.)芬蘭與瑞典監察制度之比較
瑞典
職稱/職權:
首席監察使:監督法院、檢察系統、警政
第一位監察使:監督獄政、武裝部隊、稅務、海關、社會保險
第二位監察使:監督社會福利、公共健康、醫療、教育
第三位監察使:監督行政法院、房屋與建築、移民、外交事務、環境保護、農業與動物保護、勞動市場,以及其他各位監察使未負責監督的業務
(共四位)
產生方式、任期:
國會選舉,任期四年,連選得連任
專業監察使:
消費者監察使
公平機會監察使
反族群歧視監察使
兒童監察使
身心障礙者監察使
媒體監察使
監察對象:
1.中央政府
2.地方政府
3執行公共權威之人士
4.法院、監獄
5.少尉以上之軍官
非監察對象:
1.內閣閣員、部長
2.國會議員
3.地方政府直接民選之官員
4.司法總監(Chancellor of Justice)、大法官
5.中央銀行之總裁及理事
6.其他監察使
芬蘭
職稱/職權:
察使:國家最高機關、特殊之重要事務、社會福利、社會安全、健康照顧、兒童人權。
第一副監察使:警政、檢察、獄政、扣押、移民、語言立法。
第二副監察使:法院、武裝部隊、邊境部隊、交通運輸、市政、環境、賦稅。
(共三位)
產生方式、任期:
國會選舉,任期四年,連選得連任
專業監察使:
消費者監察使
保險監察使
少數族群監察使
兒童監察使
兩性平等監察使
資訊保護監察使
監察對象:
1.政府、政務官、總統
2.法院(含最高法院)、法官
3.政府官員、機構
4.地方政府、區域機關
5.市議員
6.事務官、軍人、警察
7.國營事業所執行公共權威之任務
8.失業基金、保險公司(法定利益和年金制度)
9.執行公共任務之私法人
非監察對象:
1.國會及其議員
2.司法總監
3.國際組織及外國機構
4.銀行、企業、房屋公司
5.辯護律師及其他私有領域之專業人士
6.非營利組織 非監察對象
7.私人、個體
三、我國現今監察權之爭議及缺失
自監察院成立以來,批評聲浪不斷,尤其存廢問題更是紛擾已久的重要議題,雖然監察權已成為國際社會上的主流,但僅我國將其定位為憲法性格之單位,其餘各國多將其設立於國會之下,得以免除我國目前立法與監察權限劃分不明之窘境。
根據 孫中山先生的五權憲法理論,監察權係屬自立法權分離出來之獨立單位,用以避免立法權過大以致癱瘓行政及司法兩權。然其權力之劃分不明,諸如彈劾權、審計權之爭議,乃憲政專家討論已久卻始終無法出現解決辦法之議題,以下將討論監察權所面臨之重大議題,並予以改善之建議:
(一)司法復審
依據憲法九十七條第二項之規定,監察委員對公務人員提出彈劾案時,若涉及刑事,應送交法院辦理。若僅為一般之彈劾,則送交司法院之公務員懲戒委員會論處。
然該制度卻導致監察機關無法掌握彈劾之結果,況司法審判曠日費時,作成判決時往往已經失去其警戒性,難以對其他公務員產生威嚇作用。再者,監察院為一憲法機構,除了對國家元首的彈劾案(現在提案權已轉移至立法院)是交由國民大會複決(第七次修憲後轉由大法官組成之憲法法庭審理),普通彈劾案提出後卻是交由一法律機構審理,此與憲政應有之倫理相違背。
(二)調查權不完全
根據憲法第九十五條之規定,監察院享有調查權,但不論是最高位階的憲法、法律位階的監察法乃至命令位階的監察法施行細則,均未對監察院之調查權有充分且完善的規定,導致監察委員行使調查權時遇到重重阻礙,如官員拒絕配合到場接受質詢、問到重要議題時便以涉及國家機密或國家利益為由拒絕回答,甚至做偽證,重以監察院本身又沒有制裁的權限,不像立法院尚得以法案、人事、預算案與其他機關相抗衡,糾正及糾舉等權無強制性、彈劾案提出後尚須待司法判決,以致其調查權施展成效不彰。
註十六、陳淳文。監察院變革方向芻議。(台北市:行政院研究發展考核委員會,民95)。頁3-10。
註十七、監察法第二十七條規定,調查人員必要時得臨時封存有關證件,或攜去其全部或一部, 且應經該主管長官之允許,除有妨害國家利益者外,該主管長官不得拒絕。
(三)易受政治力之干擾
憲法增修條文第七條第五項規定:監察委員應超出黨派之外獨立行使職權。但監察權本身應其性質之緣故,本來就容易受到政治力的操作及影響,再加上第二次修憲後,監察委員由間接民選改為總統提名,國會同意後任命之,使政治力更容易介入監察機關,甚至導致其自九十四年至九十七年懸宕;
當時總統(陳水扁先生,係屬民主進步黨籍)已於九十三年底向立法院提名其認為之適當人選,但在立法院多數黨為反對黨(中國國民黨及親民黨組成之國親聯盟)的情況下多次表決未果,甚至被程序委員會宣布凍結該人事案,總統亦不願重新提名,導致監察院長及監察委員懸空將近四年,直至民國九十七年第二次政黨輪替,由立法院多數黨(中國國民黨)執政,總統(馬英九先生)才再次向立法院提出監察委員之人事案,並於同年八月一日後重新運作。
探究此事發生之原因,除了政治鬥爭外,制度面亦為因素之一:憲法或法律均未對總統的人事提名權及立法院的人事同意權做詳細的規範:總統提名時,是否應該和立法院協商?人事案在立法院無法通過時,可否退回總統,要求總統重新提名?
況監察院既已非民意機關,重以臺灣政治亂象已非十天半個月的事情,監察委員一職成為「政治酬庸」之疑竇亦引人側目;而監察委員改由總統提名,其政治立場將更加鮮明,以民國九十三年底之監委人事案為例,當時程序委員會將該人事案凍結之原因有四:
一、)立法院認為總統提名之「審薦委員會」有欠缺公正之虞。
二、)正式提名名單(含「審薦委員會」)中的被提名人被部分人士認為其政黨傾向太過鮮明,與立法院當時的政黨組成結構出入甚大。
三、)認為殷琪女士(大陸工程公司及台灣高速鐵路公司董事長)擔任審薦委員一職不妥,尤其在民國八十九年總統大選時擔任前總統陳水扁先生的國政顧問團團員,黨派色彩過強以致可能欠缺公正性。
四、)提名名單中有人擔任前副總統呂秀蓮女士之法律訴訟案之代理律師,亦有人曾任副總統辦公室主任,有強烈的政治色彩。由此例可知,監察委員不只在調查重大案件時可能受到政治力介入而影響,其產生方式及已經具有濃濃的政治色彩。
(四)權力之歸屬
在第二次修憲時將監察院自民意機關改為準司法機關,此導致其一連串權力行使的爭議。就西方國家而言,監察權(包括糾正、糾舉、彈劾、審計等)多由國會行使,而我國之立法院相當於西方國家國會,但前述之監察權並非歸立法院行使而仍歸屬於監察院。
1.)調查權
大法官會議釋字三二五號認為:因憲法未變動,雖監察院以非中央民意機關仍享有調查權,而立法院只得經院會或委員會同意後,向相關機關行使文件調閱權。
但大法官釋字五八五號卻認為:立法院基於權力分立及制衡之原則,肯定調查權係屬立法院之輔助性職權。此一釋憲案既已肯定立法院享有調查權,則監察院之調查權存在之必要引來各方學者的關注。
2.)糾彈權
如前文所述,西方國家多將其歸屬於國會,而我國監察院已不具有國會之性質,這些權力仍保留在監察院引發許多質疑。政治責任之追究係屬國會之工作範圍,及我國之立法院,若由監察院提出彈劾案,有侵犯立法院職權之虞;
而若欲追究其法律責任,則應交由司法院負責,加上現在各行政部門多設有政風處,得以對違法失職之人員詳加調查,若涉及貪污、瀆職等刑事責任則移送檢察官辦理。如此運作系統下,監察院之重要性便大幅降低。
3.)審計權
各國亦多由國會行使,此權歸監察院行使,則分割了立法院完整的國會權限;立法院掌預算權,決算權卻劃分至監察院,導致立法院無法徹底監督行政部門之預算使用情況。
而決算法規定:監察院之審計長應於中央政府總決算送達後三個月內完成其審核,並提出審核報告於立法院。而立法院審議通過後,送交監察院,由監察院咨請總統公告。依前文所言,監察院既然仍須將決算案送至立法院審議,則若直接將審計權歸立法院掌管,尚能減少兩院之間的溝通成本。
再者,負責執行審計權之審計長雖為監察院之直屬機關,其產生方式卻為總統提名,立法院同意之後任命,整個過程中監察院完全沒有干涉的權力,如何對其進行有效的監督?
而他國之審計與監察制度關係主要有以下幾種:
(1)審計獨立,監察歸國會掌管—法、德、西、日
A.審計機關:法國、西班牙及歐洲聯盟稱為「審計法院」,其又分為審計部門、檢察部門、審判部門,日本則稱為「會計檢查院」,均係屬憲法明文規定、不隸屬於行政、立法、司法任何一權的獨立機關。
B.監察工作:多由監察使負責,有的屬於憲法位階,如西班牙、歐洲聯盟;亦有屬於法律位階,如法國、日本。但不論位階為何,均由國會選任,並向國會負責,看似隸屬於立法權,實為獨立機關。
(2)監察、審計均為國會所管—英澳紐、北歐、以色列
監察使及審計長均以國會之名義,行使「國會之延伸權力」,因此監察使及審計長均由國會直接任命,並對其負責,但權限比歐洲國家的審計法院及我國的監察院來的小,因此監察使之調查報告及審計長的決算審核案都只能向國會提出報告,無法自行行使糾正、糾舉或彈劾等權力。
南韓設有審計委員會,職責與我國審計部及歐洲各國的審計機關雷同,另設監察使公署,得借調法務部之檢察官,兩者首長之位階同副總理,隸屬於總統府,對總統負責,因其屬行政權管轄,獨立性易受質疑。
香港之監察機關分為三署:審計署、廉政公署及申訴專員公署,三者獨立自主,對行政首長負責,故亦隸屬於行政權,但受組織條例之保障,地位較一般政務機關的各局、處略高。
四、建議之改革方法
自以上的觀點看來,監察院的風評應該是毀多於譽,故當前總統陳水扁先生表示將在任期內推動並完成第八次修憲時,許多人猜測將從五權分立制度改為國際上較為流行的三權分立制度,即廢除監察院及其他組織。
惟若將監察院予以廢除,以臺灣的政治狀況而言可能造成立法院的權限過大以致難以抗衡以臺灣的政治狀況而言可能造成立法院的權限過大以致難以抗衡,但是保留監察院又可能導致上開之疑義,故建議將監察院(權)做以下之修改:
(一)產生方式-改為準民意機關
目前國際間的監察使產生方式多由國會之憲法委員會提名,國會同意後任命,惟我國之監察系統係屬憲法性格,若完全由其平行機關(立法院,同一般民主國家之國會)選舉就憲政倫理而言實為不妥,若純粹由總統提名,又一發生上述之各種爭議,若恢復為民選機關,第一能避免其成為政治酬庸之工具,並避免上述之懸宕問題;
第二能解除前文有關其監察權歸屬之疑義;第三能確實代表人民監督政府;再加上根據 孫中山先生的五權分立說而言,監察權原本就是從民意機關立法院中獨立出來的權力,監察委員亦為民意代表乃理所當然之事。
但監察委員又須要相關的專業知識,故本為建議將監察委員的選舉分為兩部分:
第一部分為民選部分,由各直轄市、縣、市議會依人數多寡選出若干人。
另一部分則由中央政府提名,立法院同意,又依監察院組織法第三條之一規定之條件分為各部門分別提名:
1.)曾任中央民意代表一任以上或省(市)議員二任以上,聲譽卓著者,由立法院提名若干人。
2.)任簡任司法官十年以上,並曾任高等法院、高等法院檢察署以上司法機關司法官,成績優異者,由司法院提名若干人。
3.)曾任簡任職公務員十年以上,成績優異者,由考試院提名若干人。
4.)曾任大學教授十年以上,聲譽卓著者、國內專門職業及技術人員高等考試及格,執行業務十五年以上,聲譽卓著者、清廉正直,富有政治經驗或主持新聞文化事業,聲譽卓著者等,由總統提名若干人。
任期均為四年,每兩年改選二分之一,以利經驗之傳承;民選委員連選得連任無限次數,政府提名之委員連選得連任一次。
同時為避免薦任監察委員懸宕,提名機關向立法院提名之人選若不為立法院同意時,立法院得退回原審薦機關要求其重新提名,審薦機關應於十五日內向立法院重新提名,且被提名人不得被提名超過二次,若該機關未重新提名,監察委員得對該機關首長提出彈劾案;此法應亦適用於各機關之薦任委員。
另外得比照歐美國家的制度設置專業監察使,以補足民選監察委員專業方面的不足,由總統提名,監察院同意後任命,如健保(醫事)監察使、國安(軍政)監察使、智慧財產監察使、金融(股市)監察使、商務(消費者)監察使等,任期四年,須定期向監察院院會報告其業務之執行狀況,若有重大情事應轉交院會決議;其得逕行糾正或糾舉,彈劾案則須交由監察院院會複決。
若依此制度,則立法院及監察院均得以稱為國會,立法院相當於英國的下議院、美國和日本之眾議院,監察院相當於英國之上議院、美國及日本之參議院,惟分工更為精確;其職責僅負責中央政府,地方政府的部分將另行討論。
註十八、筆者認為,依憲法本文之規定,總統之任期及監察委員之任期原為相同,但若依本文之 主張,監察院回歸民意機關,為能確實反映民意,任期應配合總統及立法委員。
(二)審計權
審計長改為總統提名,監察院同意後任命監,其決算案審查完成後應送交監察院院會,並針對有疑議之處進行調查,若相關人員涉及貪污或瀆職應移送法院辦理,審查結束後咨請總統公布,並送立法院備案,作為未來預算審理之參考依據。
(三)地方監察
為落實地方自治及中央地方的均權制度,監察制度分為兩方面:
依憲法規定適用地方自治法規之事項,由地方監察官進行督導,並行使糾彈權,糾正、糾舉權之行使,若對象為地方政府轄下組織則向地方政府提出,若為地方行政首長,則向行政院內政部提出。
地方監察官之產生由地方議會議長提名,議會同意後任命,並報告至監察院,除非其涉及刑事案件或其他特殊之重大情事否則監察院不得拒絕,其解職應由地方議會通過罷免案或彈劾案,或由法院判決其有期徒刑半年以上定讞,得由監察院逕行解職並要求地方議會重新選舉。地方審計官得由地方監察官兼任或由地方議會選舉,產生過程及身分資格同地方監察官。
(四)彈劾權
有關於彈劾案的司法複審,依憲法本文之規定是交由國民大會複決,但第七次修憲後國民大會已廢除,其職權多轉移至人民及立法院,但由人民複決彈劾案易流於意識形態且缺乏專業考量,而立法院係屬中央治權機關,不適合複決地方事務,故建議當地方監察官對地方官員(不論政務官或事務官)提出彈劾案後送交地方議會審理;
中央官員則在監察院會通過彈劾案後,交付同為憲法機關的大法官組成之憲法法庭審判;國家正副元首的彈劾案,由於大法官係由總統提名,故本文認為不宜由憲法法庭審理,可比照美國之程序,憲法既已將總統彈劾議決權轉移至立法院,則保留立法院對總統彈劾案之議決權,由四分之一以上立法委員提案,全體立法委員二分之一以上同意後向監察院提出,全體監察委員三分之二以上同意後通過,則總統立即解職。
(五)監察院之解散
為避免監察院以彈劾權脅迫其他機關,總統之被動解散國會權應亦適用於監察院,其過程如下:監察院院會通過對以下人員提出彈劾案後使得為之:
1.)行政院之院長、副院長、各部會首長及政務委員。
2.)立法院之院長、副院長、立法委員。
3.)司法院之院長、副院長、大法官。
4.)考試院之院長、副院長、考試委員。
以上人員之彈劾案提出後,得向司法院院長提出聲請,經大法官審理後得陳請總統,總統徵得監察院院長同意後得宣布解散監察院,新任委員之任期至補足原任委員之任期為止;
若彈劾對象為司法院長時則向司法院副院長提出聲請,並於大法官審理時聲請迴避,大法官被彈劾時被彈劾人亦須聲請迴避;彈劾案成立則不得提出聲請。
(六)同意權
於第二次修憲被轉移之同意權,本文建議恢復,就憲法本文之精神而言,行政對立法負責,故行政首長之任命須由立法院同意,司法、考試則依憲法之規定須獨立行使職權,由監察院督察其是否保持政治中立,故由監察院行使同意權。
惟第二次修憲後將監察院改為準司法機關而不具有民意性格,故將其同意權轉移至國會,若將監察院恢復民意機關,則得將原本係屬監察院之同意權及監察委員之言論免責權及不被逮捕及拘禁之特權恢復。
參●結語
綜觀以上之內容,本文建議監察院之改革方向為以下幾點:
(一)性質改為「準民意機關」,並設立專業監察使。
(二)審計長之同意權轉移至監察院院會。
(三)設立地方監察官,專職地方之監察。
(四)彈劾案修正如下:
彈劾對象:
地方官員
議決機關:
地方監察官
複決機關:
地方議會
彈劾對象:
中央官員
議決機關:
監察院院會
複決機關:
司法院憲法法庭
彈劾對象:
國家元首
議決機關:
立法院院會
複決機關:
監察院院會
(五)總統之解散國會權亦適用於監察院。
(六)司法、考試單位人事案之同意權轉移回監察院。
(七)監察委員之言論免責權及不被逮捕及拘禁之特權恢復。
監察院自民國九十七年八月一日重新運作後,除了處理積壓三年的案件外,尚須對社會賦予之期望,針對其空轉期間所發生涉嫌舞弊之重大案件進行調查。雖然被部分政治學者批評為「沒牙齒的老虎」,但希望王建煊院長為其「裝假牙」後能使監察院發揮功能,遏止官員貪污的歪風。
肆●參考資料
周陽山。監察與民主。(台北市:監察院,民95)。頁6-7、125-126。
陳淳文。監察院變革方向芻議。(台北市:行政院研究發展考核委員會,民95)。頁3-10。
賀凌虛。「國父監察權理論的探討」。中山學術論叢。第二期(1982 年 12 月)。頁46。
常澤民。「五權憲法監察權之理論依據」。中山學術論叢。第六期(1986年10月)。頁33-35。
中華民國監察院。http://www.cy.gov.tw/index.asp。(2008/07/15)
維基百科。http://zh.wikipedia.org。(2008/07/05)
財團法人研究政策基金會。「國改分析-我國總統彈劾制度之評析」。2002,09,30。http://www.npf.org.tw/particle-2396-2.html。(2008/07/25)
財團法人研究政策基金會。「國改研究報告-我國監察委員選任之評析 」。2005,02,02 。 http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/CL/094/CL-R-094-003.htm。(2008/08/06)
財團法人研究政策基金會。「國改研究報告-我國國會同意權行使之研究」。2006,02,20。http://www.npf.org.tw/particle-2396-2.html。(2008/07/25)
司法院大法官。http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03.asp。(2008/07/09)
職稱:
國會監察使(Parliamentary Ombudsman)
產生方式:
國會憲法委員會提名,全體國會議員投票決定
任期:
不論正副均為四年一任,連選得連任
工作重點:
關注政府之特殊部門(軍隊、監獄)
職權劃分法源:
司法總監與國會監察使職權劃分法(the Act on the Division of Duties Between the CoJ and the PO)
職稱:
司法總監(Chancellor of Justice)
產生方式:
總統任命
任期:
司法總監:終身職
副司法總監:五年一任
工作重點:
監督政府的正式行為及總統的適法性
職權劃分法源:
司法總監與國會監察使職權劃分法(the Act on the Division of Duties Between the CoJ and the PO)
註十四、周陽山。監察與民主。(台北市:監察院,民95)。頁125。 註十五、同上註,頁126。
3.)芬蘭與瑞典監察制度之比較
瑞典
職稱/職權:
首席監察使:監督法院、檢察系統、警政
第一位監察使:監督獄政、武裝部隊、稅務、海關、社會保險
第二位監察使:監督社會福利、公共健康、醫療、教育
第三位監察使:監督行政法院、房屋與建築、移民、外交事務、環境保護、農業與動物保護、勞動市場,以及其他各位監察使未負責監督的業務
(共四位)
產生方式、任期:
國會選舉,任期四年,連選得連任
專業監察使:
消費者監察使
公平機會監察使
反族群歧視監察使
兒童監察使
身心障礙者監察使
媒體監察使
監察對象:
1.中央政府
2.地方政府
3執行公共權威之人士
4.法院、監獄
5.少尉以上之軍官
非監察對象:
1.內閣閣員、部長
2.國會議員
3.地方政府直接民選之官員
4.司法總監(Chancellor of Justice)、大法官
5.中央銀行之總裁及理事
6.其他監察使
芬蘭
職稱/職權:
察使:國家最高機關、特殊之重要事務、社會福利、社會安全、健康照顧、兒童人權。
第一副監察使:警政、檢察、獄政、扣押、移民、語言立法。
第二副監察使:法院、武裝部隊、邊境部隊、交通運輸、市政、環境、賦稅。
(共三位)
產生方式、任期:
國會選舉,任期四年,連選得連任
專業監察使:
消費者監察使
保險監察使
少數族群監察使
兒童監察使
兩性平等監察使
資訊保護監察使
監察對象:
1.政府、政務官、總統
2.法院(含最高法院)、法官
3.政府官員、機構
4.地方政府、區域機關
5.市議員
6.事務官、軍人、警察
7.國營事業所執行公共權威之任務
8.失業基金、保險公司(法定利益和年金制度)
9.執行公共任務之私法人
非監察對象:
1.國會及其議員
2.司法總監
3.國際組織及外國機構
4.銀行、企業、房屋公司
5.辯護律師及其他私有領域之專業人士
6.非營利組織 非監察對象
7.私人、個體
三、我國現今監察權之爭議及缺失
自監察院成立以來,批評聲浪不斷,尤其存廢問題更是紛擾已久的重要議題,雖然監察權已成為國際社會上的主流,但僅我國將其定位為憲法性格之單位,其餘各國多將其設立於國會之下,得以免除我國目前立法與監察權限劃分不明之窘境。
根據 孫中山先生的五權憲法理論,監察權係屬自立法權分離出來之獨立單位,用以避免立法權過大以致癱瘓行政及司法兩權。然其權力之劃分不明,諸如彈劾權、審計權之爭議,乃憲政專家討論已久卻始終無法出現解決辦法之議題,以下將討論監察權所面臨之重大議題,並予以改善之建議:
(一)司法復審
依據憲法九十七條第二項之規定,監察委員對公務人員提出彈劾案時,若涉及刑事,應送交法院辦理。若僅為一般之彈劾,則送交司法院之公務員懲戒委員會論處。
然該制度卻導致監察機關無法掌握彈劾之結果,況司法審判曠日費時,作成判決時往往已經失去其警戒性,難以對其他公務員產生威嚇作用。再者,監察院為一憲法機構,除了對國家元首的彈劾案(現在提案權已轉移至立法院)是交由國民大會複決(第七次修憲後轉由大法官組成之憲法法庭審理),普通彈劾案提出後卻是交由一法律機構審理,此與憲政應有之倫理相違背。
(二)調查權不完全
根據憲法第九十五條之規定,監察院享有調查權,但不論是最高位階的憲法、法律位階的監察法乃至命令位階的監察法施行細則,均未對監察院之調查權有充分且完善的規定,導致監察委員行使調查權時遇到重重阻礙,如官員拒絕配合到場接受質詢、問到重要議題時便以涉及國家機密或國家利益為由拒絕回答,甚至做偽證,重以監察院本身又沒有制裁的權限,不像立法院尚得以法案、人事、預算案與其他機關相抗衡,糾正及糾舉等權無強制性、彈劾案提出後尚須待司法判決,以致其調查權施展成效不彰。
註十六、陳淳文。監察院變革方向芻議。(台北市:行政院研究發展考核委員會,民95)。頁3-10。
註十七、監察法第二十七條規定,調查人員必要時得臨時封存有關證件,或攜去其全部或一部, 且應經該主管長官之允許,除有妨害國家利益者外,該主管長官不得拒絕。
(三)易受政治力之干擾
憲法增修條文第七條第五項規定:監察委員應超出黨派之外獨立行使職權。但監察權本身應其性質之緣故,本來就容易受到政治力的操作及影響,再加上第二次修憲後,監察委員由間接民選改為總統提名,國會同意後任命之,使政治力更容易介入監察機關,甚至導致其自九十四年至九十七年懸宕;
當時總統(陳水扁先生,係屬民主進步黨籍)已於九十三年底向立法院提名其認為之適當人選,但在立法院多數黨為反對黨(中國國民黨及親民黨組成之國親聯盟)的情況下多次表決未果,甚至被程序委員會宣布凍結該人事案,總統亦不願重新提名,導致監察院長及監察委員懸空將近四年,直至民國九十七年第二次政黨輪替,由立法院多數黨(中國國民黨)執政,總統(馬英九先生)才再次向立法院提出監察委員之人事案,並於同年八月一日後重新運作。
探究此事發生之原因,除了政治鬥爭外,制度面亦為因素之一:憲法或法律均未對總統的人事提名權及立法院的人事同意權做詳細的規範:總統提名時,是否應該和立法院協商?人事案在立法院無法通過時,可否退回總統,要求總統重新提名?
況監察院既已非民意機關,重以臺灣政治亂象已非十天半個月的事情,監察委員一職成為「政治酬庸」之疑竇亦引人側目;而監察委員改由總統提名,其政治立場將更加鮮明,以民國九十三年底之監委人事案為例,當時程序委員會將該人事案凍結之原因有四:
一、)立法院認為總統提名之「審薦委員會」有欠缺公正之虞。
二、)正式提名名單(含「審薦委員會」)中的被提名人被部分人士認為其政黨傾向太過鮮明,與立法院當時的政黨組成結構出入甚大。
三、)認為殷琪女士(大陸工程公司及台灣高速鐵路公司董事長)擔任審薦委員一職不妥,尤其在民國八十九年總統大選時擔任前總統陳水扁先生的國政顧問團團員,黨派色彩過強以致可能欠缺公正性。
四、)提名名單中有人擔任前副總統呂秀蓮女士之法律訴訟案之代理律師,亦有人曾任副總統辦公室主任,有強烈的政治色彩。由此例可知,監察委員不只在調查重大案件時可能受到政治力介入而影響,其產生方式及已經具有濃濃的政治色彩。
(四)權力之歸屬
在第二次修憲時將監察院自民意機關改為準司法機關,此導致其一連串權力行使的爭議。就西方國家而言,監察權(包括糾正、糾舉、彈劾、審計等)多由國會行使,而我國之立法院相當於西方國家國會,但前述之監察權並非歸立法院行使而仍歸屬於監察院。
1.)調查權
大法官會議釋字三二五號認為:因憲法未變動,雖監察院以非中央民意機關仍享有調查權,而立法院只得經院會或委員會同意後,向相關機關行使文件調閱權。
但大法官釋字五八五號卻認為:立法院基於權力分立及制衡之原則,肯定調查權係屬立法院之輔助性職權。此一釋憲案既已肯定立法院享有調查權,則監察院之調查權存在之必要引來各方學者的關注。
2.)糾彈權
如前文所述,西方國家多將其歸屬於國會,而我國監察院已不具有國會之性質,這些權力仍保留在監察院引發許多質疑。政治責任之追究係屬國會之工作範圍,及我國之立法院,若由監察院提出彈劾案,有侵犯立法院職權之虞;
而若欲追究其法律責任,則應交由司法院負責,加上現在各行政部門多設有政風處,得以對違法失職之人員詳加調查,若涉及貪污、瀆職等刑事責任則移送檢察官辦理。如此運作系統下,監察院之重要性便大幅降低。
3.)審計權
各國亦多由國會行使,此權歸監察院行使,則分割了立法院完整的國會權限;立法院掌預算權,決算權卻劃分至監察院,導致立法院無法徹底監督行政部門之預算使用情況。
而決算法規定:監察院之審計長應於中央政府總決算送達後三個月內完成其審核,並提出審核報告於立法院。而立法院審議通過後,送交監察院,由監察院咨請總統公告。依前文所言,監察院既然仍須將決算案送至立法院審議,則若直接將審計權歸立法院掌管,尚能減少兩院之間的溝通成本。
再者,負責執行審計權之審計長雖為監察院之直屬機關,其產生方式卻為總統提名,立法院同意之後任命,整個過程中監察院完全沒有干涉的權力,如何對其進行有效的監督?
而他國之審計與監察制度關係主要有以下幾種:
(1)審計獨立,監察歸國會掌管—法、德、西、日
A.審計機關:法國、西班牙及歐洲聯盟稱為「審計法院」,其又分為審計部門、檢察部門、審判部門,日本則稱為「會計檢查院」,均係屬憲法明文規定、不隸屬於行政、立法、司法任何一權的獨立機關。
B.監察工作:多由監察使負責,有的屬於憲法位階,如西班牙、歐洲聯盟;亦有屬於法律位階,如法國、日本。但不論位階為何,均由國會選任,並向國會負責,看似隸屬於立法權,實為獨立機關。
(2)監察、審計均為國會所管—英澳紐、北歐、以色列
監察使及審計長均以國會之名義,行使「國會之延伸權力」,因此監察使及審計長均由國會直接任命,並對其負責,但權限比歐洲國家的審計法院及我國的監察院來的小,因此監察使之調查報告及審計長的決算審核案都只能向國會提出報告,無法自行行使糾正、糾舉或彈劾等權力。
南韓設有審計委員會,職責與我國審計部及歐洲各國的審計機關雷同,另設監察使公署,得借調法務部之檢察官,兩者首長之位階同副總理,隸屬於總統府,對總統負責,因其屬行政權管轄,獨立性易受質疑。
香港之監察機關分為三署:審計署、廉政公署及申訴專員公署,三者獨立自主,對行政首長負責,故亦隸屬於行政權,但受組織條例之保障,地位較一般政務機關的各局、處略高。
四、建議之改革方法
自以上的觀點看來,監察院的風評應該是毀多於譽,故當前總統陳水扁先生表示將在任期內推動並完成第八次修憲時,許多人猜測將從五權分立制度改為國際上較為流行的三權分立制度,即廢除監察院及其他組織。
惟若將監察院予以廢除,以臺灣的政治狀況而言可能造成立法院的權限過大以致難以抗衡以臺灣的政治狀況而言可能造成立法院的權限過大以致難以抗衡,但是保留監察院又可能導致上開之疑義,故建議將監察院(權)做以下之修改:
(一)產生方式-改為準民意機關
目前國際間的監察使產生方式多由國會之憲法委員會提名,國會同意後任命,惟我國之監察系統係屬憲法性格,若完全由其平行機關(立法院,同一般民主國家之國會)選舉就憲政倫理而言實為不妥,若純粹由總統提名,又一發生上述之各種爭議,若恢復為民選機關,第一能避免其成為政治酬庸之工具,並避免上述之懸宕問題;
第二能解除前文有關其監察權歸屬之疑義;第三能確實代表人民監督政府;再加上根據 孫中山先生的五權分立說而言,監察權原本就是從民意機關立法院中獨立出來的權力,監察委員亦為民意代表乃理所當然之事。
但監察委員又須要相關的專業知識,故本為建議將監察委員的選舉分為兩部分:
第一部分為民選部分,由各直轄市、縣、市議會依人數多寡選出若干人。
另一部分則由中央政府提名,立法院同意,又依監察院組織法第三條之一規定之條件分為各部門分別提名:
1.)曾任中央民意代表一任以上或省(市)議員二任以上,聲譽卓著者,由立法院提名若干人。
2.)任簡任司法官十年以上,並曾任高等法院、高等法院檢察署以上司法機關司法官,成績優異者,由司法院提名若干人。
3.)曾任簡任職公務員十年以上,成績優異者,由考試院提名若干人。
4.)曾任大學教授十年以上,聲譽卓著者、國內專門職業及技術人員高等考試及格,執行業務十五年以上,聲譽卓著者、清廉正直,富有政治經驗或主持新聞文化事業,聲譽卓著者等,由總統提名若干人。
任期均為四年,每兩年改選二分之一,以利經驗之傳承;民選委員連選得連任無限次數,政府提名之委員連選得連任一次。
同時為避免薦任監察委員懸宕,提名機關向立法院提名之人選若不為立法院同意時,立法院得退回原審薦機關要求其重新提名,審薦機關應於十五日內向立法院重新提名,且被提名人不得被提名超過二次,若該機關未重新提名,監察委員得對該機關首長提出彈劾案;此法應亦適用於各機關之薦任委員。
另外得比照歐美國家的制度設置專業監察使,以補足民選監察委員專業方面的不足,由總統提名,監察院同意後任命,如健保(醫事)監察使、國安(軍政)監察使、智慧財產監察使、金融(股市)監察使、商務(消費者)監察使等,任期四年,須定期向監察院院會報告其業務之執行狀況,若有重大情事應轉交院會決議;其得逕行糾正或糾舉,彈劾案則須交由監察院院會複決。
若依此制度,則立法院及監察院均得以稱為國會,立法院相當於英國的下議院、美國和日本之眾議院,監察院相當於英國之上議院、美國及日本之參議院,惟分工更為精確;其職責僅負責中央政府,地方政府的部分將另行討論。
註十八、筆者認為,依憲法本文之規定,總統之任期及監察委員之任期原為相同,但若依本文之 主張,監察院回歸民意機關,為能確實反映民意,任期應配合總統及立法委員。
(二)審計權
審計長改為總統提名,監察院同意後任命監,其決算案審查完成後應送交監察院院會,並針對有疑議之處進行調查,若相關人員涉及貪污或瀆職應移送法院辦理,審查結束後咨請總統公布,並送立法院備案,作為未來預算審理之參考依據。
(三)地方監察
為落實地方自治及中央地方的均權制度,監察制度分為兩方面:
依憲法規定適用地方自治法規之事項,由地方監察官進行督導,並行使糾彈權,糾正、糾舉權之行使,若對象為地方政府轄下組織則向地方政府提出,若為地方行政首長,則向行政院內政部提出。
地方監察官之產生由地方議會議長提名,議會同意後任命,並報告至監察院,除非其涉及刑事案件或其他特殊之重大情事否則監察院不得拒絕,其解職應由地方議會通過罷免案或彈劾案,或由法院判決其有期徒刑半年以上定讞,得由監察院逕行解職並要求地方議會重新選舉。地方審計官得由地方監察官兼任或由地方議會選舉,產生過程及身分資格同地方監察官。
(四)彈劾權
有關於彈劾案的司法複審,依憲法本文之規定是交由國民大會複決,但第七次修憲後國民大會已廢除,其職權多轉移至人民及立法院,但由人民複決彈劾案易流於意識形態且缺乏專業考量,而立法院係屬中央治權機關,不適合複決地方事務,故建議當地方監察官對地方官員(不論政務官或事務官)提出彈劾案後送交地方議會審理;
中央官員則在監察院會通過彈劾案後,交付同為憲法機關的大法官組成之憲法法庭審判;國家正副元首的彈劾案,由於大法官係由總統提名,故本文認為不宜由憲法法庭審理,可比照美國之程序,憲法既已將總統彈劾議決權轉移至立法院,則保留立法院對總統彈劾案之議決權,由四分之一以上立法委員提案,全體立法委員二分之一以上同意後向監察院提出,全體監察委員三分之二以上同意後通過,則總統立即解職。
(五)監察院之解散
為避免監察院以彈劾權脅迫其他機關,總統之被動解散國會權應亦適用於監察院,其過程如下:監察院院會通過對以下人員提出彈劾案後使得為之:
1.)行政院之院長、副院長、各部會首長及政務委員。
2.)立法院之院長、副院長、立法委員。
3.)司法院之院長、副院長、大法官。
4.)考試院之院長、副院長、考試委員。
以上人員之彈劾案提出後,得向司法院院長提出聲請,經大法官審理後得陳請總統,總統徵得監察院院長同意後得宣布解散監察院,新任委員之任期至補足原任委員之任期為止;
若彈劾對象為司法院長時則向司法院副院長提出聲請,並於大法官審理時聲請迴避,大法官被彈劾時被彈劾人亦須聲請迴避;彈劾案成立則不得提出聲請。
(六)同意權
於第二次修憲被轉移之同意權,本文建議恢復,就憲法本文之精神而言,行政對立法負責,故行政首長之任命須由立法院同意,司法、考試則依憲法之規定須獨立行使職權,由監察院督察其是否保持政治中立,故由監察院行使同意權。
惟第二次修憲後將監察院改為準司法機關而不具有民意性格,故將其同意權轉移至國會,若將監察院恢復民意機關,則得將原本係屬監察院之同意權及監察委員之言論免責權及不被逮捕及拘禁之特權恢復。
參●結語
綜觀以上之內容,本文建議監察院之改革方向為以下幾點:
(一)性質改為「準民意機關」,並設立專業監察使。
(二)審計長之同意權轉移至監察院院會。
(三)設立地方監察官,專職地方之監察。
(四)彈劾案修正如下:
彈劾對象:
地方官員
議決機關:
地方監察官
複決機關:
地方議會
彈劾對象:
中央官員
議決機關:
監察院院會
複決機關:
司法院憲法法庭
彈劾對象:
國家元首
議決機關:
立法院院會
複決機關:
監察院院會
(五)總統之解散國會權亦適用於監察院。
(六)司法、考試單位人事案之同意權轉移回監察院。
(七)監察委員之言論免責權及不被逮捕及拘禁之特權恢復。
監察院自民國九十七年八月一日重新運作後,除了處理積壓三年的案件外,尚須對社會賦予之期望,針對其空轉期間所發生涉嫌舞弊之重大案件進行調查。雖然被部分政治學者批評為「沒牙齒的老虎」,但希望王建煊院長為其「裝假牙」後能使監察院發揮功能,遏止官員貪污的歪風。
肆●參考資料
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