考試權獨立行使之研究
貳、從歷史及憲政變遷論考試權獨立
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 貳、從歷史及憲政變遷論考試權獨立
中山先生在民國五年八月二十日演講「采用五權分立制以救三權鼎立之弊」時,主張在西方的立法、司法及行政三權之外,加入彈劾及考試二權。他說:「此二種制度,在我國並非新法,古時已有此制,良法美意,實足為近世各國模範。」(中國國民黨中央委員會黨史委員會編訂,1981年,頁364)
是故探討考試權獨立運作者,皆因此而認為考試權所以必須且能獨立,其淵源在於:第一,我國自古即有此制,且有其優點,為西方制度所不能及;第二,中山先生主張五權憲法,中華民國憲法係以國父遺教為制定之精神,自不能違背中山先生五權憲法中,考試權獨立運作之原則。
因此,本章即據此討論我國考試權獨立之歷史沿革,以及中山先生對考試權獨立運作在五權憲政架構中的論述。其次,由於討論到考試權獨立的歷史及法理依據,自不能不對當前我國考試權運作在憲政發展中的變遷歷史加以論述。因此,本章將從民國建立以來迄今經過六次修憲,考試權在憲政變遷上的歷史發展作一敘述。
但在緒論中,筆者曾質疑過,歷史上存在的未必是合理的,並不自然地證明一項制度未來必然存在的法理。不過,從歷史及憲政變遷中,考試權獨立存在的事實,卻自然地證明了在過去的時空背景下,考試權存在的必需性其所依據的原理。未來若有所變革,是否也要證實未來在那些時空背景下,企圖改變考試權獨立運作的論證理由是什麼。
一、中國考試權獨立運作之歷史沿革
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書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 貳、從歷史及憲政變遷論考試權獨立
由於中華民國施行五權憲法之故,國人幾乎都知道考試權乃是政府(統)治權之一,而中央政府代表考試權獨立行使的,是與行政、立法、司法、監察平行的考試院。其次,正因為考試權及考試院在我國憲法上的地位,只要受過教育的國人,大體也都會被教導知道傳統中國考試制度有很早的歷史淵源。
中國考試制度的確立在秦漢時代。周朝(西周)的考試制度只是記載在史籍如「禮記」等當中,後人懷疑其是否確實執行,但是,「這些記載對後世考試制度的演變與發展還是產生了一定的影響,一些設想和用語,也逐漸為後世所採用。」(郭齊家,1994年,頁14)
至於堯、舜、禹時代,考試制度則只是「傳說」。傳說堯的哥哥摯曾是部落聯盟首領,由於為人不善而被罷免,堯接替了摯成為部落聯盟的首領。到了堯晚年想要退位,就詢問當時四個部落首長,有誰可以繼承職位。四個部落首長推荐舜。堯表示要對舜考核。
於是「乃以二女妻舜以觀其內,使九男與處以觀其外」,「堯乃試舜五典百官,皆治」(史記,五帝本紀)(同前註,頁1-2)。以上的傳說,值得注意的是堯的二個女兒,以及另外所派的「九男」,是用來「考核」舜的內外言行的。因此,這比起一般所理解的「考試」範圍要寬很多。至於「五典」和「百官」才算是考試舜,看舜對於「五典」:「父義、母慈、兄友、弟恭、子孝。」
以及「百官」:各種官職的功能或職稱知道多少。因此,「五典」「百官」,用現代的話來說,「五典」這個考試科目可能是「生活與倫理」,而「百官」可能就是要考「人事行政學」。因此,就算是傳說中的三代,所謂的考試應該指的是廣義的考試,包括考核、訓練和任用在內。
記載在周朝的史籍中考試制度也有類似的情形,照郭齊家的研究(同前註),西周貴族兒童教育大致分為三個階段:第一階段是六歲到九歲,在家學習簡單的數字、東西南北中等方位名稱及天干地支等。第二階段是十歲進入小學學習書法、計數、音樂、舞蹈等。第三階段,從十五歲開始,學習所謂的「禮、樂、射、御」,這是大學的主要課程。
而二十歲行成年人的「冠禮」後即是後人至今仍通用的「成人」乙詞,開始學習掌握當時規定的禮制、儀節和道德行為規範,此即「禮」。這是西周培養貴族成員的大致過程,雖然可以算是整個教育制度或過程。但是,「禮、樂、射、御、書、數」這六藝,學習的結果可以用考試其優劣來定其爵位,不過,「禮」中各種儀式、規章、制度的內容或規定可以「考試」,至於「禮」中所包含的「操行」應該是長期考核的結果。(同前註,頁5-11)
而選拔優秀人才成為朝廷官吏的過程,在「記載」上也是考試和考核並行,從選士、俊士、進士,都不是只以一次的筆試或口試在定其優劣。顯見,中國不論在「傳說」或「記載」中的考試制度,其涵意都是比狹義的只舉辦筆試如考試要來得寬廣許多。
秦廢封建,設郡縣,在各郡都設有「學室」,教育及栽培對象是各地政府裡低級官吏的孩子,在「學室」畢業後,還要到社會上工作一年,然後看考核結果授與官職。有一點像現在考試及格後到各單位實習,視其工作能力及優劣,分發職務。所以,秦代的考試制度也不是只有考試而已。
漢代用人以察舉和考試兩種方式,在考試方面「太學」是國家最高學府,也是國家考試機關,但也有些類似「國家文官學院」,專門培養人才,而且也專門由考試結果來決定授予官職。如果說狹隘的考試權指的是這些內容,那些漢代的「太學」制度,可以說是考試權的濫觴。
但是,漢代的用人另一個方法是「察舉制度」,由漢王朝的三公九卿及地方郡守等官吏,依據考核,把民間及基層官吏中的德才兼備者推薦給朝廷,朝廷也由「公府」給予考試,東漢左雄進行改革,創立了在端門複試的制度。此外,也有由皇帝來親自「策試」。
從漢代的考試及察舉制度來看,不僅有專門的考試機關,也有多樣的考試方式。同時,在察舉部分,被荐舉的人也有試用考核的過程。被荐舉的人,如果能勝任職守,才可轉為正式官職,否則,不僅要被撤換,連推舉他的人也要受到處罰。(同前註,頁28)因此,漢代的考試用人制度,也遠比只是單純地舉行考試,辦理考試行政要複雜的多。
魏晉南北朝前期繼漢代太學制,但魏文帝時改採「五經課試法」。較漢代不同處在於太學生在校學習期間就可以做官,這種制度是「學校教育與文官考試任用合一的制度」(同前註,頁35)。至於魏曹丕之後,採「九品中正官人法」,由州、郡所設的大、小中正官以九種等級來考核人才,然後錄用。
不過,這是考核品第後錄用,和擔任官吏後的考核不同。大體南、北朝還是以科舉考試為主。不過,九品中正官人法也考核現任官吏加以定品第,推荐晉陞,所以「州郡皆置中正之官,既掌選舉之任,又握考績之權。」(楊樹藩,1976年,頁6)。
中國文官科舉制度考試取才,到隋唐而完善。但是,隋把選官任人的權力集中到朝廷的吏部;至於唐朝,地方上的「生徒」或「鄉貢」到尚書省報到後,由戶部來審查報考資格後,送「考功員外郎」考試。自開元二十四(西元736)年起移試於禮部;但是禮部考試及格後,再移到吏部去複試。(郭齊家,同前揭書,頁46)
當然,隋唐時尚書省轄吏、禮、兵、刑、戶、工六部,都是行政權的範圍,由禮、吏、戶部共同來辦理考試事宜,考試權仍屬於行政權,由行政權之下的各部門來共同辦理,並無奇怪之處。不過,現今主張考試權之獨立範圍應只限於考試行政有關之業務,認為考試院只需辦理考試業務。其實,從上述中國傳統考試制度來看,主掌考試的機關不僅管考試行政,也管銓敘任用、訓練和考核。而且,就算只是考試業務,也不是只有單一的一個機關來辦理。
事實上,中國考試制度雖然優點很多,缺點也很多,各種考試徇私舞弊的情形不勝枚舉,而科舉制度,使得國人養成只想作大官的心態,實不足取。因此,到了清末大家才會都主張廢科舉制度。如果說中山先生主張考試權獨立,是想保留傳統中國考試制度的優點,故意把中山先生的意思解釋成要恢復中國傳統科舉制度,那豈不是滑天下之大稽?
同樣的道理,中山先生因為中國傳統考試制度的獨特,而主張在行政權之外,把考試權獨立出來,應該不是把考試權狹隘地定位在考試行政上。因為,中國考試制度所產生的諸多弊端,導致考試行政在行政部門中也分屬不同單位來處理,想來也是因此可以避免發生過多徇私舞弊之事。
所以,傳統考試行政,也很早就注意到「分」的精神。不過,再怎麼「分」,也只是行政權之下的「分」,必須注意的是在傳統中國之下,所謂的行政權最終是掌握在「皇帝」一人手中。正因為行政權集中於一人,才會連考試行政的主管部門都會分屬到不同單位,以避免考舉私人。所以,徹底的避免循私的辦法,應是把考試行政獨立在行政權之外,這應該是中山先生對傳統中國考試制度的一種體認。
現在人事行政學主張任用人事應在行政權之下,可以有效管理、考核、獎懲部屬,增進機關的效率及效能。因而,主張考試權只是狹隘的考試行政,至於銓敘、任用、薪俸、考績、訓練、獎懲等有關現代所謂的人事行政業務,都應從現行考試權中分割出來。而且,也認為這是中山先生原來主張考試權獨立的真正意義。
其實,中山先生一再地強調中國獨特的考試制度的傳統,所以,究竟中山先生對於考試權獨立所認知的範圍是什麼,恐怕還是必須看中國傳統考試權的主管官制的權限在哪裡。周代的天官家宰統率百官「掌邦治」,但兼管考選:「物教賓興」,以及兼掌任用:「建官維賢」。而秦代的三公是丞相、太尉和御史大夫,御史大夫是副丞相,掌監察之外,也管考選任用,這時候的任用是包括俸給考績的。漢和秦一樣,但是唐代,則由御史台裡的御史大夫來管監察,而在宰相下設尚書、門下、中書三省,尚書省下有「六曹尚書」,其中吏部尚書是考選、任用、銓敘、俸給、退休全部都管。
宋也是由吏部來管,唐宋所以在禮部也管考試,是因為禮部主掌與教育有關,學校畢業生經由考試取得任官資格,所以禮部也會參與到「考試」。不能說傳統中國只是由禮部來主管考選事務。唐、宋、元、明到清,大體上文官考試及銓敘屬吏部業務,學校教育及荐舉人才屬禮部,而官常綱紀則屬御史的職掌。(侯暢,1973年,頁61-80)
因此,如果中山先生所謂的考試權獨立,指的應是中國傳統考試及任官制度,甚至應及於傳統中國的文官制度。而隋唐之後成形的六部,其上雖有宰相,但是到了清卻都直屬皇帝,如果把皇帝的權力想像成是中山先生統領五院治權的總統,則吏部的工作則屬考試院的權限範圍,考試權不僅包括狹隘的考選,當然也包括銓敘,以及現代行政學上所謂的人事行政學。
二、中山先生的五權憲法與考試權獨立
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目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 貳、從歷史及憲政變遷論考試權獨立
中華民國憲法規範考試權獨立,以及考試院為中央五院之一的地位,當然是淵源於中山先生五權憲法的主張。從考試權憲法所賦予的權限來看,考試院可以掌有人事行政權。而現代人事行政權在學理及實務的討論上,不論是部內制、部外制或折衷制,都主張人事行政權應歸屬於最高行政部門,因而對於我國考試權獨立制度,似有不以為然之評論,並且,認為中山先生對考試權獨立於行政權之外,應只是狹隘地定位在考試行政上,而不能廣及於人事行政權。而此說也成為主張三權分立,及反對五權政府之政治人物及幫閒學者之立論依據。
中山先生所主張之考試權的範圍究竟是什麼?值得細細推敲。
根據考試院秘書處所印行的「建國八十年之考銓制度」(1992年,頁17-18),中山先生倡言考試權獨立的情形如下:
(一)民前六年中山先生在東京同盟會上舉行民報周年紀念會上發表的講話,其中說道:「將來中華民國憲法,必要設立獨立機關,專掌考選權,大小官吏必須考試,定了他的資格,無論那官吏是由選舉的,抑或由委任的,必須合格之人,方得有效。這便可除卻盲從濫選及任用私人之流弊。」(「三民主義與中國民族之前途」,中國國民黨中央委員會黨史委員會編訂,1981年,頁206)
(二)民國元年三月十一日,曾主張:「人民有應任官考試之權。」
(三)民國三年七月八日,在中華革命黨黨章第二十六條規定了立法、司法、監督及考試等四院「備為五權憲法之張本。」
(四)民國五年八月二十日演講:「采用五權分立制以救三權鼎立之弊」。
(五)民國七年十二月在「孫文學說」第六章中指出中央政府之組織型態為五院制,主張「國民大會及五院職員,與夫全國大小官吏,其資格均由考試院定之。」
(六)民國十三年四月十二日,發表「建國大綱」,明示設立五院,以試行五權之治。
但是,中山先生以上對於考試權獨立及考試制度的倡議,大體上只是基本的提及考試用人,建立公平及獨立的考試制度,頂多只是再加上考試後的銓定資格,而且,考試銓定資格的對象還包括選舉時的候選人。因此,人事行政學者就據此認定中山先生所主張的考試權,只是:
「(一)考試權脫離行政權而獨立,為五權憲法中治權之一。
(二)考試權的對象包括全國大小官吏及候選官員,用今日的術語,即包括政務官、特任官、事務官(普通文官)、聘僱派用人員,民選官員及民意代表(公職候選人)等等。
(三)考試權的範圍係考選及銓定任官與候選公職之資格。
(四)考試權的目標係除卻盲從濫選及任用私人的流弊,與濟選舉之窮。
(五)考試院的職權僅限考試及考試行政事務,不包括其他人事行政職權。」(許南雄,1996年,頁110-111)
許南雄更因此列舉制度上的證據來證明,他認為:
第一,)民國元年三月十一日公布的中華民國臨時約法,第三十三條規定:「臨時大總統得制定官制官規但須提交參議院議決,並於行政部門設『銓敘局』」。而民國三年五月袁世凱頒佈新約法,在總統府政事堂設銓敘局掌理文官考試、任免、恩給等事宜。凡此種種當時中山先生「則均未另有主張或指斥。」(同前揭書,頁108)
第二,)民國十二年十月,中山先生任軍政府海陸軍大元帥,十三年四月十九日成立大本營法制委員會,同年五月二十三日決議「考試與任用罷免分為兩途」。十三年八月二十六日公布「考試院組織條例」二十六條,第一條「考試院直隸於大元帥,管理全國考試及考試行政事務」。同時又公佈「考試條例」六十四條,以及「考試條例施行細則」共十八條,均未涉及其他人事行政職權。因此,許南雄乃據此議定:可見「考試權獨立制」及「考試院組織」所涉及的考試權只限「考試」(含銓定任官及候選資格)。(同前所揭書,頁110)
上述對考試權獨立範圍的看法,或許是部分事實。但是,中山先生的原意是否真的如此,頗值得再深入研究,而不是如此輕率地予以論定。
首先,中山先生論述有關中國考試、為官、陞遷之道的文件,比起現在有的研究所提及的時間,都還要早。中山先生於民國前十五年(1897年)三月,在倫敦的Fortnightly Review曾發表一篇英文論述,題為:China's Present and Future-the Reform Party's Plea for British Benevolent Neutrality,也收錄於「國父全集」第二冊中,中文譯名為:「中國之現狀與未來--革命黨籲請英國善持中立」。(同前所揭書,頁40-56)
中山先生在這篇文章中提到傳統中國步入宦途及陞遷之道有四種情形:通過考試、服務軍職、有傑出的勳績並被承認,及購買官爵。不過,中山先生在這篇文章中提及為官之道及中國考試之制,基本上是採批判的。他把中國官場那一套徇私、舞弊、走後門求陞遷的情節,描述的十分詳盡,甚至還舉李鴻章和左宗棠的例子。
尤其是左宗棠,平定新疆回亂為清廷收復了有一半中國版圖大小的失地,皇帝下詔要在官廷接見他,左氏到了官廷,內侍向他索賄八萬兩,才肯向皇帝通報,左宗棠拒絕了,結果一直留在北京「數月之久」,直到皇帝再發諭令要召見他,左宗棠才入宮。有趣的是,當皇帝問他何以延遲不來晉見,左宗棠把沒有錢給內侍,內侍不願通報的事向皇帝說了,皇帝反而對他說:「這是個由來已久的規矩,即使總督和大將軍亦不例外,例須餽贈紅包。」(同上,頁48)
同時,在這篇文章中山先生也扼要地把考試任官的過程描述了一下:「應試的考生通過自己縣城的第一試後,便取得了秀才資格,他必須等待三年,方可繼續參加第二道在省城以至於第三道在京城舉行的考試。俟其通過第二試時,便取得了舉人資格,同時也有了任官資格。
但在這時,他若不餽贈相當的紅包,那麼任憑他是何等的傑出,充其量也祇能謀得一項卑賤的官職;不然便是在家中仍舊度他的平民生活。當然,他還有資格繼續參加在京城舉行的第三道考試,這就是所謂的殿試。參與這項考試的考生,由皇帝分三類:第一類是翰林院士,留在京城任職;第二類是進士,分發到各省區任官;第三類因成績不佳,不予錄用。」(同上,頁47)
由上述中山先生的論述,很清楚地可以知道中山先生對於傳統考試用人,所謂的考、訓、核、任,甚至於監察考課百官的制度,應有相當深入的理解。因此,雖然在擔任廣州大元帥時期的考試院,只是狹隘地管考試行政,但是不是就是中山先生所謂傳統中國考試制度的範圍?不無疑問。
再看民國前六年十月十七日,中山先生在論「三民主義與中國民族之前途」時,曾有一段話:「那五權除剛才所說三權之外,尚有兩權:一是考選權。平等自由,原是國民的權利,但官吏卻是國民公僕。美國官吏,有由選舉得來的,有由委任得來的。從前本無考試的制度,所以,無論是選舉,是委任,皆有很大的流弊。……就委任上來說,凡是委任官,都是跟著大統領進退。美國共和黨、民主黨,向來是選相興廢,遇著換了大統領,由內閣至郵政局長,不下六七萬人,同時俱換。所以美國政治腐敗散漫,是各國所沒有的。這樣看來,都是考選制度不發達的緣故。考選本是中國始創的,可惜那制度不好,卻被外國學去,改良之後,成了美制。英國首先仿行考選制度,美國也漸取法,大凡下級官吏,必要考試合格,方得委任。自從行了此制,美國政治方有起色。但是他祇能用於下級官吏,並且考選之權,仍然在行政部之下,雖少有補救,也是不完全的。……中國向來銓選,最重資格,這本是美意;但是在君主專制國中,黜拔人才,悉憑君主一人的喜怒,所以雖講資格,也是虛文。」(前所揭書,頁205-206)
這裡要注意的是如果考試權獨立只管銓定任官資格,但是「黜陟人才」仍憑行政首長(過去是君主)之喜惡,中山先生認為「銓定資格」,「也是虛文」。而這裡的「黜」是「免」和「罰」的意思,「陟」是「獎賞」和「提升」的意思。從這段話來看,中山先生所講的考選權、中國的考選制度,應該是比較廣義的,並非如前所述許南雄論定的只是考試業務,銓定任用的「資格」而已。
但是,民國十二年中山先生任軍政府海陸軍大元帥後,在民國十三年公布的考試院組織條例,何以僅將考試權限縮在考試行政?其實必須從當時的時空背景去理解。
從民國元年二月十三日中山先生辭去臨時大總統一職,三月十日袁氏在北京宣誓就任後,中華民國政局其實一片混亂。民國二年袁氏派人殺害宋教仁,民國三年甚至於派人企圖暗殺孫中山,民國四年袁世凱下令禁止國民黨改組後的中華革命黨所有活動。民國五年袁氏死,但北洋政府成立,軍閥竊國,其後一直到中山先生在民國十四年病逝為止,中山先生大體是穿梭在上海和廣東等南方各省之間。
到上海還必須在租界裡活動,因為北洋政府也通緝他,北洋政府撤銷中山先生的通緝令是在民國八年一月六日。可是,以南方特別是廣州為基地的軍政府,事實上對於南方各省也無法完全統一指揮。而且,也一直到民國十年才在廣州舉行國會非常議會參眾兩院聯合會,通過了「中華民國政府組織大綱」。
何況南方的根據地政局也不穩定,不時有軍閥反叛,其中,民國十一年六月十六日陳炯明反叛,使中山先生在南方的根基幾乎差一些被毀。所以,這一段時期政府組織的建制工作,有的只是徒有其名而言,若僅僅從形式上來看,其內容也不是經過十分的講究,因為,畢竟不是真正要運用到已經統一安定天下的全國環境。
因此,在前面所提到的「建國八十年之考銓制度」乙書中,對此時建構之考試院組織,有如下的評論:「唯是揆諸實際,法制雖略具規模,但自民國六年九月至十四年七月國民政府成立止之一段期間,由於政局不定,舉凡機關之興廢變更與夫各項用人行政,悉以適應當時革命事實需要為前提,有關考銓之法規雖曾頒行,惟因形勢所限,考試權在事實上仍未能完全獨立,距 國父五權建制之理想尚遠。」(前揭書,頁20,係引自李光雄,1981年,頁36)
三、行憲前後迄今考試權獨立行使範圍的確定
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民國十七年北伐完成,中華民國開始實施訓政。訓政是以(國民)黨領政。例如民國十六年九月,中國國民黨中央特別委員會推定國民政府委員四十三人,並根據十六年三月修正之國民政府組織法,組織國民政府。
所以,這個時期從威權統治的角度來看,考試權獨立行使,無論其範圍如何,若要從當前人事行政學的理論來評斷,意義不大。而中山先生的五權之治,民國十三年的建國大綱第十九條規定:「在憲法開始時期,中央政府當完成設立五院,以試行五權之治。……」,在憲政開始之後,也不過才「試行」五權之治。所以,在訓政時期,考試權的獨立當然不具有中山先生所主張的那種意涵。
但是,從訓政時期考試權行使的範圍,或可借以評估行憲後考試權真正獨立時應該具有的範圍。
民國十七年十月八日國民政府公布中華民國政府組織法,分訂五院職掌。同日,中國國民黨中央執行委員會常務會議決議,選任戴傳賢為國民政府考試院院長。
戴院長於民國十七年十月十日宣誓就職後,在南京羊皮巷住宅,成立考試院籌備處,積極籌備成立考試院。國民政府在民國十七年十月二十日公布考試院組織法,十二月七日公布銓敘部組織法,民國十八年八月一日公布考選委員會組織法。
民國十九年一月六日,考試院與所屬考選委員會及銓敘部正式成立。院長兼考選委員會委員長戴傳賢,副院長孫科、考選委員會副委員長邵元沖、銓敘部部長張難先,副部長仇鰲等,同時宣誓就職。
訓政時期的考試院是首長制,院長、副院長由中國國民黨中央執行委員會選任,任期不定。民國三十二年國民政府組織法修正,考試院院長副院長由國民政府主席於國民政府委員中提請中國國民黨中央執行委員會選任之。
事實上,當時國民黨總裁即為國民政府主席,考試院又為首長制,掌控政府人事考選及行政事宜的考試院,形同國民政府主席或國民黨黨主席考選用人,訓練考核百官的人事總管。因此,考試院下設考選委員會,其下第一、二、三、四處分別掌理:中央及地方公職候選人考試事項、高普考試及特種考試事項、專門職業及技術人員考試事項等考試行政事宜。
以及,銓敘部下設甄核司、考功司、獎恤司、典職司、登記司、總務司及銓敘審查委員會,並不為過。
嗣後考試院組織法、考選委員會組織法及銓敘部組織法在行憲前都歷經了三至四次的修訂。但修訂的目的都是為了:「擴大編制」及「增加職權」。(黃耀南編,1992年,頁26-28)
以至於銓敘部的職權大為增加,舉凡公務員之登記、任免、升降、轉調、考績、考成、獎勵、退休、撫卹、年金、進修、保險、人事管理機構的設置及其人員任免考核等審查事項,其實與行憲後之職權大體是相當的。而我國考試權之獨立行使及其範圍,因此也告底定。
行憲前後考試權獨立的性質及行使範圍的確定,受到幾個重大因素的影響,也是造成迄今為止,考試院之組織地位及考試權之範圍,屢受爭議的主因:
第一,)中山先生認為考試權應該獨立於行政權之外,其理論基礎是建立在權能區分的發明上。權能區分是政府有能,人民有權。因此,就中央政府五院及總統而言都是代表著治權,此治權即是西方的統治權。
但人民有權,人民如何用一己之「權」來控制政府之能?在政治制度上如何落實?中山先生並沒有提出具體規劃。而五院中的行政權加上考試權類似於西方的行政權,立法權從中山先生專家政治的角度來看,只能說類似西方的國會;所以,只有司法權與西方相同。
可是,總統的權力是否屬於西方的行政權呢?如果總統才是行政權的最終擁有者,那麼考試院的設立,仍屬於行政權,只是與西方人事權屬於行政權即人事政政學上所說的部內制似有不同,反而類似部外制,即仍屬於行政權,但獨立於行政機關之外,卻屬於最高行政首長。
民國十七年十月二十日公布的「考試院組織法」第三條規定銓敘部所掌事項為:
(一)關於公務員之登記事項。
(二)關於考取人員分類登記事項。
(三)關於成績考核登記事項。
(四)關於公務員任免之審查事項。
(五)關於公務員升降轉調之審查事項。
(六)關於公務員資格審查事項。
(七)關於俸給及獎勵之審查登記事項。
這裡值得注意的是有關公務人員的任免、升降轉調及俸給獎勵,銓敘部所做的只是登記和審查,換句話說,審查結果不同意,也只能退回原用人機關,不能改變審查結果。
十七年的考試院組織法,全部十七條條文,考試院對於公務人員具有最強之行政執行權力者,大概是第十五條之規定,即:「考試院對於各公務員之任用,除法律另有規定外,如查有不合法定資格時,得不經懲戒程序,逕請降免。」但第十五條規定更清楚地看出考銓的範圍是局限在「審查」權。
國民政府在民國二十二年三月十三日公布了「公務員任用法」,其中第七條第一款規定:「簡任職公務員之任用由國民政府交銓敘機關審查合格後任命之,薦任職委任職公務員之任用由該主管長官送銓敘機關審查合格後分別呈薦委任之。」
更證明了銓敘部對「公務員」之任用,在任用過程中是掌控了審查權,而且就上述「公務員任用法」第七條第二款規定:「銓敘機關接到前項文件後應速審查決定合格或不合格。」可見,銓敘部還不能拖延審查,延擱政府機關用人時效,侵害政府機關之用人權。
因此,在行憲前考試院的院級組織地位雖告確立,其權限範圍也大體確定,但如果中山先生所謂的考試權脫離行政權而獨立,是指政府用人,經由考試院考銓合格之後,由考試院決定用或不用,而不是只決定被任用人是否合乎公務人員任用之資格,那麼考試院就不算是脫離行政權而獨立,只是在考銓公務人員之資格上具有完全的獨立性,至於任用之權仍在各行政機關首長,以及國家元首,也就是掌握五權的總統。
第二,)民國三十六年十二月二十五日中華民國憲法施行,專列第八章規範考試權之獨立地位及權限範圍。其中,第八十三條規定:「考試院為國家最高考試機關。掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫恤、退休、養老等事項。」由於本條規定考試院為國家「最高」考試機關,其「最高」地位,自與行政院為「最高」之行政機關,立法院為「最高」之立法機關,司法院為「最高」之司法機關等相同,考試院為中央「五院」之院級地位組織,自毋庸置疑。但考試院所「掌理」之事項,則為一般國家考試及人事行政等方面之職權,因此,考試院雖名為「考試院」,憲法所稱之最高「考試」機關,此「考試」乙詞,其實指的是「人事行政權」。
又憲法第八十八條規定:「考試委員須超出黨派之外,依據法律獨立行使職權。」憲法的這些規定,似乎給予了考試院完整而獨立的考試行政及人事行政權。正由於這些條文,使得論者認為我國之人事行政機構已超越了一般所謂的部內制、部外制或折衷制的範疇,而只能稱之為「獨立制」。
尤其,在政府播遷至台灣後,在戒嚴及動員戡亂體制下,憲法並未完全施行,特別是在政府用人權力上,動員戡亂時期臨時條款賦予總統調整行政組織及人事機構的權力,「臨時條款」第五條規定:「總統為適應動員戡亂需要,得調整中央政府之行政機構、人事機構及其組織。」
以致有行政院人事行政局之設置。而解嚴及終止動員戡亂之後,民國八十年起開始修憲,憲法增修條文賦予成立行政院人事行政局之憲法法源。民國八十二年十二月三十日「行政院人事行政局組織條例」正式公布,依據該條例第一條第一款規定:「行政院為統籌所屬各機關之人事行政,設人事行政局。」
第二款規定:「本局有關考銓業務,並受考試院之監督。」但行政院人事行政局對考試院所屬公務人員的任免、級俸、陞遷、考績、考成、考核、獎懲、訓練及進修,似有全盤之掌控權。尤其「組織條例」第十七條規定:「行政院所屬各級人事人員派免、遷調核定後,均報送銓敘部備查。」第十七條「備查」二字定義了「組織條例」第一條第二款「本局有關考銓業務,並受考試院之監督。」
其中所謂「監督」的意涵,以致於論者認定行政院人事行政局據該局之組織條例,對行政院所屬公務人員似有完整而獨立之人事權。此舉不僅使考試權之獨立地位受到侵害,也使「考試權」之範圍,受到限縮。以致於我國考試權究竟是什麼體系,在學理上應歸於何類,再度受到質疑與討論。
如果從憲法第八十六條來看:「左列資格,應經考試院依法考選銓定之:一、公務人員任用資格。二、專門職業及技術人員執業資格。」可見公務人員在派任之前,應經銓敘部之「銓定」,因此,人事行政局組織條例第二條第二款之規定,所謂「並受考試院之監督」,其中「監督」二字應為「審查」,而不是人事行政局組織條例第十七條的「備查」。
而「銓敘部組織法」中,不論是法規、銓審、特審、退撫等司所掌理之事項,大體都是執行「審議」、「審核」和「審定」等方面的工作。可見人事行政局組織條例第十七條有關「備查」的規定,不僅違背了「考試院組織法」及「銓敘部組織法」的相關規定,似也違憲。同時,也使中山先生對於考試權獨立的主張,以及自行憲前後以來,關於考試權獨立及權限範圍,再度引起爭議。
第三,)考試權自行政權中獨立出來,雖為中山先生所發明,但由於中山先生把政府的權力全部視之為治權,而總統又統有五院,自然總統也掌有行政權,因此,考試院在五權體制中,是否符合中山先生原先的「獨立」意義,不無疑問。其次,因受到「考試」乙詞字面意義的影響,對於考試院涉及公務人員之任免、考績、考核、陞遷、獎懲等,「考試」乙詞無法涵蓋的權限,自然容易引起考試權獨立性及其行使範圍之質疑。
但是,最主要的對於考試權獨立有害於行政機關首長之人事權,持這種立論的根據,其實是有關各單位人事機構之設置、管理,以及人事人員之任免派用,在我國是採「一條鞭制」,此即銓敘部組織法第一條「銓敘部掌理全國公務員之銓敘及各機關人事機構之管理事項。」
對各機關人事人員之任免、考核似成為銓敘部專屬之權力,而各行政機關所屬之人事管理人員,其首長對人事管理人員之任免、敘級、敘俸、考核,似乎連置喙之地也沒有。在民國三十一年九月二日公布的「人事管理條例」第八條明文規定:「人事主管人員之任免,由銓敘部依法辦理;佐理人員之任免,由各該主管人員擬請銓敘部或銓敘處依法處理。」
考試院銓敘部對人事人員任免的權力,不僅對於考試權獨立行使以來的傳統不符,很明顯地容易引起一般行政學者對於機關首長,竟然無權任免他們所主管機關的人事管理人員,頗不以為然。而人事管理條例對於各機關人事權的侵奪,似乎也違背憲法之本意。考試院的組織地位,以及考試權獨立行使之範圍,所以長期以來受到討論,與「人事管理條例」賦予銓敘部過大的權力應有密切關聯。
考選銓定若能獨立作業,人事人員之任用行政機關亦無法徇私或用人不當,考試院又何必獨獨抓緊人事管理人員呢?反而招致各方對考試權獨立及權限的質疑。而考試權欲維持住自己獨立的地位,對於人事管理條例的這種規定,似有修法或廢止的必要。
第四,)憲法增修條文對考試權的獨立及權限的重新釐定,是否有助於考試權的獨立運作?
自民國八十年五月開始第一次修憲迄今共有六次,八十一年五月第二次增修時,將考試院相關條文列於第十四條,第三次增修時移為第五條,第四次增修時移作第六條,迄今為止,其條文內容在增修之後並沒有改變,增修後有關考試權之規定如下:「考試院為國家最高考試機關,掌理下列事項,不適用憲法第八十三條文之規定:一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。
考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人,由總統提名,經國民大會同意後任命之,不適用憲法第八十四條之規定。憲法第八十五條有關按省區分別規定名額,分區舉行考試之規定,停止適用。」
憲法增修後考試權在銓敘、保障、撫卹及退休上,屬於考試權獨立及完整之權限;而任免、考績、級俸、陞遷、褒獎等五項,僅「法制事項」屬於考試權。而憲法原「養老」一項職權移至行政院內部統籌辦理。
如果從考試權原先就設定的權限範圍將考銓限定在「審查、審議或審定」上,增修條文對於任免等五項與人事行政權有關職掌,將考試權限縮在「法制事項」,在實質上,並沒有限縮考試權。
但是,憲法增修後,將任免等權限局限在「法制事項」,對於考試權原所掌有的人事管理人員的權力,即依「人事管理條例」對人事管理人員之「人事一條鞭制」是否也有限縮的規範?未來恐怕在執行上會有爭議。不過,本研究認為人事管理人員之掌控,乃是考試權對於一般行政用人權的侵奪,若依此觀之,則增修條文的這種限縮,事實上並未減損考試權的權限範圍。
其次,從考試權原就屬於廣義的行政權來看,將任免等職掌,一刀切成「法制事項」與「非法制事項」,應該指的是執行層面的工作,是將原來模楜不清的界限,劃定得更清楚,也不應該看成是對考試權的一種限縮。
事實上,依增修後的條文考試權之獨立地位重新獲得確立,「考試院為國家最高考試機關」,其組織地位自應等同於最高行政機關,最高立法機關及最高司法機關,都屬於中央「院」級的層級。
四、結論
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 貳、從歷史及憲政變遷論考試權獨立
我國考試權之獨立行使及其權限範圍,由於是中山先生的創見,而沒有具體的憲政規範可以遵循,以致於在人事行政學出現後,與西方各國制度比較下,相當特別。而一旦在考試權行使上出現任何缺點或困難,批評者很容易將之歸咎於獨特的考試院之制度及功能,進而檢討考試權是否需要獨立?以至是否需擁有中央五院級之地位。
其實,世界各國的考銓機構及制度功能,也不可能完全沒有缺點,以晚近人事行政發展之實例來看,從部內制到部外制,以至於折衷制,各國在制度及功能上的調整,端看各國實際的政治變遷、行政演變及功能需求。因此,我國考試權之獨立運作及功能組織地位的確立,實應看其在實際政治及行政變遷中的需求性。
正因如此,論述我國考試權之獨立及權限,自不能忽視我國政治體制的特殊性及憲政歷史的變遷。
從政治體制的特殊性來看,特別是自民國八十年以來的修憲,中央政府體制迄今尚無法釐清,總統與行政院之間,究竟誰才是全國最終的行政領導者,儘管憲法仍規定行政院為全國最高行政機關,但行政院長之去留,完全操之於總統之手,則不能予以漠視,只專注於行政院長是全國最高行政首長之形式規定。
畢竟在政治現實中,行政院長不能見容於總統,不是淪為被黜免,就是被逐退的命運。因此,總統為五院之首下,中華民國的行政權的範圍究竟為何,爭議甚多。基此,如何避免政府循私用人,恐怕在考銓行政上,仍有獨立行使之必要。
從我國憲政歷史的發展來看,也足以佐證此種觀點,在大陸時期國民黨訓政時期,國民黨的總裁用人權之大,恐無人能質疑,但尚需一獨立之考銓機關,對公務人員之任用予以品質保證及水準的限制和考核,足證考銓行政獨立地位之需要。而負責全國考銓行政之組織,若不能在中央行政組織層級上得到最高地位的確定,又如何能保障其獨立之行使?
民國八十九年三月十八日的大選,造成台灣有史以來第一次的中央政權政黨輪替,但結果立法院多數黨與總統、行政院長不屬於同一政黨,迄今為止,引起的政治及經濟混亂,不必過多地去予以強調。
但國家行政若有其延續性及穩定性,則有賴於健全的文官體制,若文官體制的管理,不能由一全國最高且獨立之行政組織,保障其行政上的中立性,則政黨輪替所帶來的混亂,不僅是政治及經濟而已,一旦行政或文官行政發生混亂,則國家政府之功能能否維繫,不無疑問,分崩離兮恐為必然之事。
據此思考考試權之獨立,及維持考試院之地位,恐怕比起泛政治化地去思考五院體制的改變,思路上應該較為正確及適當。
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目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 貳、從歷史及憲政變遷論考試權獨立
中山先生在民國五年八月二十日演講「采用五權分立制以救三權鼎立之弊」時,主張在西方的立法、司法及行政三權之外,加入彈劾及考試二權。他說:「此二種制度,在我國並非新法,古時已有此制,良法美意,實足為近世各國模範。」(中國國民黨中央委員會黨史委員會編訂,1981年,頁364)
是故探討考試權獨立運作者,皆因此而認為考試權所以必須且能獨立,其淵源在於:第一,我國自古即有此制,且有其優點,為西方制度所不能及;第二,中山先生主張五權憲法,中華民國憲法係以國父遺教為制定之精神,自不能違背中山先生五權憲法中,考試權獨立運作之原則。
因此,本章即據此討論我國考試權獨立之歷史沿革,以及中山先生對考試權獨立運作在五權憲政架構中的論述。其次,由於討論到考試權獨立的歷史及法理依據,自不能不對當前我國考試權運作在憲政發展中的變遷歷史加以論述。因此,本章將從民國建立以來迄今經過六次修憲,考試權在憲政變遷上的歷史發展作一敘述。
但在緒論中,筆者曾質疑過,歷史上存在的未必是合理的,並不自然地證明一項制度未來必然存在的法理。不過,從歷史及憲政變遷中,考試權獨立存在的事實,卻自然地證明了在過去的時空背景下,考試權存在的必需性其所依據的原理。未來若有所變革,是否也要證實未來在那些時空背景下,企圖改變考試權獨立運作的論證理由是什麼。
一、中國考試權獨立運作之歷史沿革
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目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 貳、從歷史及憲政變遷論考試權獨立
由於中華民國施行五權憲法之故,國人幾乎都知道考試權乃是政府(統)治權之一,而中央政府代表考試權獨立行使的,是與行政、立法、司法、監察平行的考試院。其次,正因為考試權及考試院在我國憲法上的地位,只要受過教育的國人,大體也都會被教導知道傳統中國考試制度有很早的歷史淵源。
中國考試制度的確立在秦漢時代。周朝(西周)的考試制度只是記載在史籍如「禮記」等當中,後人懷疑其是否確實執行,但是,「這些記載對後世考試制度的演變與發展還是產生了一定的影響,一些設想和用語,也逐漸為後世所採用。」(郭齊家,1994年,頁14)
至於堯、舜、禹時代,考試制度則只是「傳說」。傳說堯的哥哥摯曾是部落聯盟首領,由於為人不善而被罷免,堯接替了摯成為部落聯盟的首領。到了堯晚年想要退位,就詢問當時四個部落首長,有誰可以繼承職位。四個部落首長推荐舜。堯表示要對舜考核。
於是「乃以二女妻舜以觀其內,使九男與處以觀其外」,「堯乃試舜五典百官,皆治」(史記,五帝本紀)(同前註,頁1-2)。以上的傳說,值得注意的是堯的二個女兒,以及另外所派的「九男」,是用來「考核」舜的內外言行的。因此,這比起一般所理解的「考試」範圍要寬很多。至於「五典」和「百官」才算是考試舜,看舜對於「五典」:「父義、母慈、兄友、弟恭、子孝。」
以及「百官」:各種官職的功能或職稱知道多少。因此,「五典」「百官」,用現代的話來說,「五典」這個考試科目可能是「生活與倫理」,而「百官」可能就是要考「人事行政學」。因此,就算是傳說中的三代,所謂的考試應該指的是廣義的考試,包括考核、訓練和任用在內。
記載在周朝的史籍中考試制度也有類似的情形,照郭齊家的研究(同前註),西周貴族兒童教育大致分為三個階段:第一階段是六歲到九歲,在家學習簡單的數字、東西南北中等方位名稱及天干地支等。第二階段是十歲進入小學學習書法、計數、音樂、舞蹈等。第三階段,從十五歲開始,學習所謂的「禮、樂、射、御」,這是大學的主要課程。
而二十歲行成年人的「冠禮」後即是後人至今仍通用的「成人」乙詞,開始學習掌握當時規定的禮制、儀節和道德行為規範,此即「禮」。這是西周培養貴族成員的大致過程,雖然可以算是整個教育制度或過程。但是,「禮、樂、射、御、書、數」這六藝,學習的結果可以用考試其優劣來定其爵位,不過,「禮」中各種儀式、規章、制度的內容或規定可以「考試」,至於「禮」中所包含的「操行」應該是長期考核的結果。(同前註,頁5-11)
而選拔優秀人才成為朝廷官吏的過程,在「記載」上也是考試和考核並行,從選士、俊士、進士,都不是只以一次的筆試或口試在定其優劣。顯見,中國不論在「傳說」或「記載」中的考試制度,其涵意都是比狹義的只舉辦筆試如考試要來得寬廣許多。
秦廢封建,設郡縣,在各郡都設有「學室」,教育及栽培對象是各地政府裡低級官吏的孩子,在「學室」畢業後,還要到社會上工作一年,然後看考核結果授與官職。有一點像現在考試及格後到各單位實習,視其工作能力及優劣,分發職務。所以,秦代的考試制度也不是只有考試而已。
漢代用人以察舉和考試兩種方式,在考試方面「太學」是國家最高學府,也是國家考試機關,但也有些類似「國家文官學院」,專門培養人才,而且也專門由考試結果來決定授予官職。如果說狹隘的考試權指的是這些內容,那些漢代的「太學」制度,可以說是考試權的濫觴。
但是,漢代的用人另一個方法是「察舉制度」,由漢王朝的三公九卿及地方郡守等官吏,依據考核,把民間及基層官吏中的德才兼備者推薦給朝廷,朝廷也由「公府」給予考試,東漢左雄進行改革,創立了在端門複試的制度。此外,也有由皇帝來親自「策試」。
從漢代的考試及察舉制度來看,不僅有專門的考試機關,也有多樣的考試方式。同時,在察舉部分,被荐舉的人也有試用考核的過程。被荐舉的人,如果能勝任職守,才可轉為正式官職,否則,不僅要被撤換,連推舉他的人也要受到處罰。(同前註,頁28)因此,漢代的考試用人制度,也遠比只是單純地舉行考試,辦理考試行政要複雜的多。
魏晉南北朝前期繼漢代太學制,但魏文帝時改採「五經課試法」。較漢代不同處在於太學生在校學習期間就可以做官,這種制度是「學校教育與文官考試任用合一的制度」(同前註,頁35)。至於魏曹丕之後,採「九品中正官人法」,由州、郡所設的大、小中正官以九種等級來考核人才,然後錄用。
不過,這是考核品第後錄用,和擔任官吏後的考核不同。大體南、北朝還是以科舉考試為主。不過,九品中正官人法也考核現任官吏加以定品第,推荐晉陞,所以「州郡皆置中正之官,既掌選舉之任,又握考績之權。」(楊樹藩,1976年,頁6)。
中國文官科舉制度考試取才,到隋唐而完善。但是,隋把選官任人的權力集中到朝廷的吏部;至於唐朝,地方上的「生徒」或「鄉貢」到尚書省報到後,由戶部來審查報考資格後,送「考功員外郎」考試。自開元二十四(西元736)年起移試於禮部;但是禮部考試及格後,再移到吏部去複試。(郭齊家,同前揭書,頁46)
當然,隋唐時尚書省轄吏、禮、兵、刑、戶、工六部,都是行政權的範圍,由禮、吏、戶部共同來辦理考試事宜,考試權仍屬於行政權,由行政權之下的各部門來共同辦理,並無奇怪之處。不過,現今主張考試權之獨立範圍應只限於考試行政有關之業務,認為考試院只需辦理考試業務。其實,從上述中國傳統考試制度來看,主掌考試的機關不僅管考試行政,也管銓敘任用、訓練和考核。而且,就算只是考試業務,也不是只有單一的一個機關來辦理。
事實上,中國考試制度雖然優點很多,缺點也很多,各種考試徇私舞弊的情形不勝枚舉,而科舉制度,使得國人養成只想作大官的心態,實不足取。因此,到了清末大家才會都主張廢科舉制度。如果說中山先生主張考試權獨立,是想保留傳統中國考試制度的優點,故意把中山先生的意思解釋成要恢復中國傳統科舉制度,那豈不是滑天下之大稽?
同樣的道理,中山先生因為中國傳統考試制度的獨特,而主張在行政權之外,把考試權獨立出來,應該不是把考試權狹隘地定位在考試行政上。因為,中國考試制度所產生的諸多弊端,導致考試行政在行政部門中也分屬不同單位來處理,想來也是因此可以避免發生過多徇私舞弊之事。
所以,傳統考試行政,也很早就注意到「分」的精神。不過,再怎麼「分」,也只是行政權之下的「分」,必須注意的是在傳統中國之下,所謂的行政權最終是掌握在「皇帝」一人手中。正因為行政權集中於一人,才會連考試行政的主管部門都會分屬到不同單位,以避免考舉私人。所以,徹底的避免循私的辦法,應是把考試行政獨立在行政權之外,這應該是中山先生對傳統中國考試制度的一種體認。
現在人事行政學主張任用人事應在行政權之下,可以有效管理、考核、獎懲部屬,增進機關的效率及效能。因而,主張考試權只是狹隘的考試行政,至於銓敘、任用、薪俸、考績、訓練、獎懲等有關現代所謂的人事行政業務,都應從現行考試權中分割出來。而且,也認為這是中山先生原來主張考試權獨立的真正意義。
其實,中山先生一再地強調中國獨特的考試制度的傳統,所以,究竟中山先生對於考試權獨立所認知的範圍是什麼,恐怕還是必須看中國傳統考試權的主管官制的權限在哪裡。周代的天官家宰統率百官「掌邦治」,但兼管考選:「物教賓興」,以及兼掌任用:「建官維賢」。而秦代的三公是丞相、太尉和御史大夫,御史大夫是副丞相,掌監察之外,也管考選任用,這時候的任用是包括俸給考績的。漢和秦一樣,但是唐代,則由御史台裡的御史大夫來管監察,而在宰相下設尚書、門下、中書三省,尚書省下有「六曹尚書」,其中吏部尚書是考選、任用、銓敘、俸給、退休全部都管。
宋也是由吏部來管,唐宋所以在禮部也管考試,是因為禮部主掌與教育有關,學校畢業生經由考試取得任官資格,所以禮部也會參與到「考試」。不能說傳統中國只是由禮部來主管考選事務。唐、宋、元、明到清,大體上文官考試及銓敘屬吏部業務,學校教育及荐舉人才屬禮部,而官常綱紀則屬御史的職掌。(侯暢,1973年,頁61-80)
因此,如果中山先生所謂的考試權獨立,指的應是中國傳統考試及任官制度,甚至應及於傳統中國的文官制度。而隋唐之後成形的六部,其上雖有宰相,但是到了清卻都直屬皇帝,如果把皇帝的權力想像成是中山先生統領五院治權的總統,則吏部的工作則屬考試院的權限範圍,考試權不僅包括狹隘的考選,當然也包括銓敘,以及現代行政學上所謂的人事行政學。
二、中山先生的五權憲法與考試權獨立
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目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 貳、從歷史及憲政變遷論考試權獨立
中華民國憲法規範考試權獨立,以及考試院為中央五院之一的地位,當然是淵源於中山先生五權憲法的主張。從考試權憲法所賦予的權限來看,考試院可以掌有人事行政權。而現代人事行政權在學理及實務的討論上,不論是部內制、部外制或折衷制,都主張人事行政權應歸屬於最高行政部門,因而對於我國考試權獨立制度,似有不以為然之評論,並且,認為中山先生對考試權獨立於行政權之外,應只是狹隘地定位在考試行政上,而不能廣及於人事行政權。而此說也成為主張三權分立,及反對五權政府之政治人物及幫閒學者之立論依據。
中山先生所主張之考試權的範圍究竟是什麼?值得細細推敲。
根據考試院秘書處所印行的「建國八十年之考銓制度」(1992年,頁17-18),中山先生倡言考試權獨立的情形如下:
(一)民前六年中山先生在東京同盟會上舉行民報周年紀念會上發表的講話,其中說道:「將來中華民國憲法,必要設立獨立機關,專掌考選權,大小官吏必須考試,定了他的資格,無論那官吏是由選舉的,抑或由委任的,必須合格之人,方得有效。這便可除卻盲從濫選及任用私人之流弊。」(「三民主義與中國民族之前途」,中國國民黨中央委員會黨史委員會編訂,1981年,頁206)
(二)民國元年三月十一日,曾主張:「人民有應任官考試之權。」
(三)民國三年七月八日,在中華革命黨黨章第二十六條規定了立法、司法、監督及考試等四院「備為五權憲法之張本。」
(四)民國五年八月二十日演講:「采用五權分立制以救三權鼎立之弊」。
(五)民國七年十二月在「孫文學說」第六章中指出中央政府之組織型態為五院制,主張「國民大會及五院職員,與夫全國大小官吏,其資格均由考試院定之。」
(六)民國十三年四月十二日,發表「建國大綱」,明示設立五院,以試行五權之治。
但是,中山先生以上對於考試權獨立及考試制度的倡議,大體上只是基本的提及考試用人,建立公平及獨立的考試制度,頂多只是再加上考試後的銓定資格,而且,考試銓定資格的對象還包括選舉時的候選人。因此,人事行政學者就據此認定中山先生所主張的考試權,只是:
「(一)考試權脫離行政權而獨立,為五權憲法中治權之一。
(二)考試權的對象包括全國大小官吏及候選官員,用今日的術語,即包括政務官、特任官、事務官(普通文官)、聘僱派用人員,民選官員及民意代表(公職候選人)等等。
(三)考試權的範圍係考選及銓定任官與候選公職之資格。
(四)考試權的目標係除卻盲從濫選及任用私人的流弊,與濟選舉之窮。
(五)考試院的職權僅限考試及考試行政事務,不包括其他人事行政職權。」(許南雄,1996年,頁110-111)
許南雄更因此列舉制度上的證據來證明,他認為:
第一,)民國元年三月十一日公布的中華民國臨時約法,第三十三條規定:「臨時大總統得制定官制官規但須提交參議院議決,並於行政部門設『銓敘局』」。而民國三年五月袁世凱頒佈新約法,在總統府政事堂設銓敘局掌理文官考試、任免、恩給等事宜。凡此種種當時中山先生「則均未另有主張或指斥。」(同前揭書,頁108)
第二,)民國十二年十月,中山先生任軍政府海陸軍大元帥,十三年四月十九日成立大本營法制委員會,同年五月二十三日決議「考試與任用罷免分為兩途」。十三年八月二十六日公布「考試院組織條例」二十六條,第一條「考試院直隸於大元帥,管理全國考試及考試行政事務」。同時又公佈「考試條例」六十四條,以及「考試條例施行細則」共十八條,均未涉及其他人事行政職權。因此,許南雄乃據此議定:可見「考試權獨立制」及「考試院組織」所涉及的考試權只限「考試」(含銓定任官及候選資格)。(同前所揭書,頁110)
上述對考試權獨立範圍的看法,或許是部分事實。但是,中山先生的原意是否真的如此,頗值得再深入研究,而不是如此輕率地予以論定。
首先,中山先生論述有關中國考試、為官、陞遷之道的文件,比起現在有的研究所提及的時間,都還要早。中山先生於民國前十五年(1897年)三月,在倫敦的Fortnightly Review曾發表一篇英文論述,題為:China's Present and Future-the Reform Party's Plea for British Benevolent Neutrality,也收錄於「國父全集」第二冊中,中文譯名為:「中國之現狀與未來--革命黨籲請英國善持中立」。(同前所揭書,頁40-56)
中山先生在這篇文章中提到傳統中國步入宦途及陞遷之道有四種情形:通過考試、服務軍職、有傑出的勳績並被承認,及購買官爵。不過,中山先生在這篇文章中提及為官之道及中國考試之制,基本上是採批判的。他把中國官場那一套徇私、舞弊、走後門求陞遷的情節,描述的十分詳盡,甚至還舉李鴻章和左宗棠的例子。
尤其是左宗棠,平定新疆回亂為清廷收復了有一半中國版圖大小的失地,皇帝下詔要在官廷接見他,左氏到了官廷,內侍向他索賄八萬兩,才肯向皇帝通報,左宗棠拒絕了,結果一直留在北京「數月之久」,直到皇帝再發諭令要召見他,左宗棠才入宮。有趣的是,當皇帝問他何以延遲不來晉見,左宗棠把沒有錢給內侍,內侍不願通報的事向皇帝說了,皇帝反而對他說:「這是個由來已久的規矩,即使總督和大將軍亦不例外,例須餽贈紅包。」(同上,頁48)
同時,在這篇文章中山先生也扼要地把考試任官的過程描述了一下:「應試的考生通過自己縣城的第一試後,便取得了秀才資格,他必須等待三年,方可繼續參加第二道在省城以至於第三道在京城舉行的考試。俟其通過第二試時,便取得了舉人資格,同時也有了任官資格。
但在這時,他若不餽贈相當的紅包,那麼任憑他是何等的傑出,充其量也祇能謀得一項卑賤的官職;不然便是在家中仍舊度他的平民生活。當然,他還有資格繼續參加在京城舉行的第三道考試,這就是所謂的殿試。參與這項考試的考生,由皇帝分三類:第一類是翰林院士,留在京城任職;第二類是進士,分發到各省區任官;第三類因成績不佳,不予錄用。」(同上,頁47)
由上述中山先生的論述,很清楚地可以知道中山先生對於傳統考試用人,所謂的考、訓、核、任,甚至於監察考課百官的制度,應有相當深入的理解。因此,雖然在擔任廣州大元帥時期的考試院,只是狹隘地管考試行政,但是不是就是中山先生所謂傳統中國考試制度的範圍?不無疑問。
再看民國前六年十月十七日,中山先生在論「三民主義與中國民族之前途」時,曾有一段話:「那五權除剛才所說三權之外,尚有兩權:一是考選權。平等自由,原是國民的權利,但官吏卻是國民公僕。美國官吏,有由選舉得來的,有由委任得來的。從前本無考試的制度,所以,無論是選舉,是委任,皆有很大的流弊。……就委任上來說,凡是委任官,都是跟著大統領進退。美國共和黨、民主黨,向來是選相興廢,遇著換了大統領,由內閣至郵政局長,不下六七萬人,同時俱換。所以美國政治腐敗散漫,是各國所沒有的。這樣看來,都是考選制度不發達的緣故。考選本是中國始創的,可惜那制度不好,卻被外國學去,改良之後,成了美制。英國首先仿行考選制度,美國也漸取法,大凡下級官吏,必要考試合格,方得委任。自從行了此制,美國政治方有起色。但是他祇能用於下級官吏,並且考選之權,仍然在行政部之下,雖少有補救,也是不完全的。……中國向來銓選,最重資格,這本是美意;但是在君主專制國中,黜拔人才,悉憑君主一人的喜怒,所以雖講資格,也是虛文。」(前所揭書,頁205-206)
這裡要注意的是如果考試權獨立只管銓定任官資格,但是「黜陟人才」仍憑行政首長(過去是君主)之喜惡,中山先生認為「銓定資格」,「也是虛文」。而這裡的「黜」是「免」和「罰」的意思,「陟」是「獎賞」和「提升」的意思。從這段話來看,中山先生所講的考選權、中國的考選制度,應該是比較廣義的,並非如前所述許南雄論定的只是考試業務,銓定任用的「資格」而已。
但是,民國十二年中山先生任軍政府海陸軍大元帥後,在民國十三年公布的考試院組織條例,何以僅將考試權限縮在考試行政?其實必須從當時的時空背景去理解。
從民國元年二月十三日中山先生辭去臨時大總統一職,三月十日袁氏在北京宣誓就任後,中華民國政局其實一片混亂。民國二年袁氏派人殺害宋教仁,民國三年甚至於派人企圖暗殺孫中山,民國四年袁世凱下令禁止國民黨改組後的中華革命黨所有活動。民國五年袁氏死,但北洋政府成立,軍閥竊國,其後一直到中山先生在民國十四年病逝為止,中山先生大體是穿梭在上海和廣東等南方各省之間。
到上海還必須在租界裡活動,因為北洋政府也通緝他,北洋政府撤銷中山先生的通緝令是在民國八年一月六日。可是,以南方特別是廣州為基地的軍政府,事實上對於南方各省也無法完全統一指揮。而且,也一直到民國十年才在廣州舉行國會非常議會參眾兩院聯合會,通過了「中華民國政府組織大綱」。
何況南方的根據地政局也不穩定,不時有軍閥反叛,其中,民國十一年六月十六日陳炯明反叛,使中山先生在南方的根基幾乎差一些被毀。所以,這一段時期政府組織的建制工作,有的只是徒有其名而言,若僅僅從形式上來看,其內容也不是經過十分的講究,因為,畢竟不是真正要運用到已經統一安定天下的全國環境。
因此,在前面所提到的「建國八十年之考銓制度」乙書中,對此時建構之考試院組織,有如下的評論:「唯是揆諸實際,法制雖略具規模,但自民國六年九月至十四年七月國民政府成立止之一段期間,由於政局不定,舉凡機關之興廢變更與夫各項用人行政,悉以適應當時革命事實需要為前提,有關考銓之法規雖曾頒行,惟因形勢所限,考試權在事實上仍未能完全獨立,距 國父五權建制之理想尚遠。」(前揭書,頁20,係引自李光雄,1981年,頁36)
三、行憲前後迄今考試權獨立行使範圍的確定
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 貳、從歷史及憲政變遷論考試權獨立
民國十七年北伐完成,中華民國開始實施訓政。訓政是以(國民)黨領政。例如民國十六年九月,中國國民黨中央特別委員會推定國民政府委員四十三人,並根據十六年三月修正之國民政府組織法,組織國民政府。
所以,這個時期從威權統治的角度來看,考試權獨立行使,無論其範圍如何,若要從當前人事行政學的理論來評斷,意義不大。而中山先生的五權之治,民國十三年的建國大綱第十九條規定:「在憲法開始時期,中央政府當完成設立五院,以試行五權之治。……」,在憲政開始之後,也不過才「試行」五權之治。所以,在訓政時期,考試權的獨立當然不具有中山先生所主張的那種意涵。
但是,從訓政時期考試權行使的範圍,或可借以評估行憲後考試權真正獨立時應該具有的範圍。
民國十七年十月八日國民政府公布中華民國政府組織法,分訂五院職掌。同日,中國國民黨中央執行委員會常務會議決議,選任戴傳賢為國民政府考試院院長。
戴院長於民國十七年十月十日宣誓就職後,在南京羊皮巷住宅,成立考試院籌備處,積極籌備成立考試院。國民政府在民國十七年十月二十日公布考試院組織法,十二月七日公布銓敘部組織法,民國十八年八月一日公布考選委員會組織法。
民國十九年一月六日,考試院與所屬考選委員會及銓敘部正式成立。院長兼考選委員會委員長戴傳賢,副院長孫科、考選委員會副委員長邵元沖、銓敘部部長張難先,副部長仇鰲等,同時宣誓就職。
訓政時期的考試院是首長制,院長、副院長由中國國民黨中央執行委員會選任,任期不定。民國三十二年國民政府組織法修正,考試院院長副院長由國民政府主席於國民政府委員中提請中國國民黨中央執行委員會選任之。
事實上,當時國民黨總裁即為國民政府主席,考試院又為首長制,掌控政府人事考選及行政事宜的考試院,形同國民政府主席或國民黨黨主席考選用人,訓練考核百官的人事總管。因此,考試院下設考選委員會,其下第一、二、三、四處分別掌理:中央及地方公職候選人考試事項、高普考試及特種考試事項、專門職業及技術人員考試事項等考試行政事宜。
以及,銓敘部下設甄核司、考功司、獎恤司、典職司、登記司、總務司及銓敘審查委員會,並不為過。
嗣後考試院組織法、考選委員會組織法及銓敘部組織法在行憲前都歷經了三至四次的修訂。但修訂的目的都是為了:「擴大編制」及「增加職權」。(黃耀南編,1992年,頁26-28)
以至於銓敘部的職權大為增加,舉凡公務員之登記、任免、升降、轉調、考績、考成、獎勵、退休、撫卹、年金、進修、保險、人事管理機構的設置及其人員任免考核等審查事項,其實與行憲後之職權大體是相當的。而我國考試權之獨立行使及其範圍,因此也告底定。
行憲前後考試權獨立的性質及行使範圍的確定,受到幾個重大因素的影響,也是造成迄今為止,考試院之組織地位及考試權之範圍,屢受爭議的主因:
第一,)中山先生認為考試權應該獨立於行政權之外,其理論基礎是建立在權能區分的發明上。權能區分是政府有能,人民有權。因此,就中央政府五院及總統而言都是代表著治權,此治權即是西方的統治權。
但人民有權,人民如何用一己之「權」來控制政府之能?在政治制度上如何落實?中山先生並沒有提出具體規劃。而五院中的行政權加上考試權類似於西方的行政權,立法權從中山先生專家政治的角度來看,只能說類似西方的國會;所以,只有司法權與西方相同。
可是,總統的權力是否屬於西方的行政權呢?如果總統才是行政權的最終擁有者,那麼考試院的設立,仍屬於行政權,只是與西方人事權屬於行政權即人事政政學上所說的部內制似有不同,反而類似部外制,即仍屬於行政權,但獨立於行政機關之外,卻屬於最高行政首長。
民國十七年十月二十日公布的「考試院組織法」第三條規定銓敘部所掌事項為:
(一)關於公務員之登記事項。
(二)關於考取人員分類登記事項。
(三)關於成績考核登記事項。
(四)關於公務員任免之審查事項。
(五)關於公務員升降轉調之審查事項。
(六)關於公務員資格審查事項。
(七)關於俸給及獎勵之審查登記事項。
這裡值得注意的是有關公務人員的任免、升降轉調及俸給獎勵,銓敘部所做的只是登記和審查,換句話說,審查結果不同意,也只能退回原用人機關,不能改變審查結果。
十七年的考試院組織法,全部十七條條文,考試院對於公務人員具有最強之行政執行權力者,大概是第十五條之規定,即:「考試院對於各公務員之任用,除法律另有規定外,如查有不合法定資格時,得不經懲戒程序,逕請降免。」但第十五條規定更清楚地看出考銓的範圍是局限在「審查」權。
國民政府在民國二十二年三月十三日公布了「公務員任用法」,其中第七條第一款規定:「簡任職公務員之任用由國民政府交銓敘機關審查合格後任命之,薦任職委任職公務員之任用由該主管長官送銓敘機關審查合格後分別呈薦委任之。」
更證明了銓敘部對「公務員」之任用,在任用過程中是掌控了審查權,而且就上述「公務員任用法」第七條第二款規定:「銓敘機關接到前項文件後應速審查決定合格或不合格。」可見,銓敘部還不能拖延審查,延擱政府機關用人時效,侵害政府機關之用人權。
因此,在行憲前考試院的院級組織地位雖告確立,其權限範圍也大體確定,但如果中山先生所謂的考試權脫離行政權而獨立,是指政府用人,經由考試院考銓合格之後,由考試院決定用或不用,而不是只決定被任用人是否合乎公務人員任用之資格,那麼考試院就不算是脫離行政權而獨立,只是在考銓公務人員之資格上具有完全的獨立性,至於任用之權仍在各行政機關首長,以及國家元首,也就是掌握五權的總統。
第二,)民國三十六年十二月二十五日中華民國憲法施行,專列第八章規範考試權之獨立地位及權限範圍。其中,第八十三條規定:「考試院為國家最高考試機關。掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫恤、退休、養老等事項。」由於本條規定考試院為國家「最高」考試機關,其「最高」地位,自與行政院為「最高」之行政機關,立法院為「最高」之立法機關,司法院為「最高」之司法機關等相同,考試院為中央「五院」之院級地位組織,自毋庸置疑。但考試院所「掌理」之事項,則為一般國家考試及人事行政等方面之職權,因此,考試院雖名為「考試院」,憲法所稱之最高「考試」機關,此「考試」乙詞,其實指的是「人事行政權」。
又憲法第八十八條規定:「考試委員須超出黨派之外,依據法律獨立行使職權。」憲法的這些規定,似乎給予了考試院完整而獨立的考試行政及人事行政權。正由於這些條文,使得論者認為我國之人事行政機構已超越了一般所謂的部內制、部外制或折衷制的範疇,而只能稱之為「獨立制」。
尤其,在政府播遷至台灣後,在戒嚴及動員戡亂體制下,憲法並未完全施行,特別是在政府用人權力上,動員戡亂時期臨時條款賦予總統調整行政組織及人事機構的權力,「臨時條款」第五條規定:「總統為適應動員戡亂需要,得調整中央政府之行政機構、人事機構及其組織。」
以致有行政院人事行政局之設置。而解嚴及終止動員戡亂之後,民國八十年起開始修憲,憲法增修條文賦予成立行政院人事行政局之憲法法源。民國八十二年十二月三十日「行政院人事行政局組織條例」正式公布,依據該條例第一條第一款規定:「行政院為統籌所屬各機關之人事行政,設人事行政局。」
第二款規定:「本局有關考銓業務,並受考試院之監督。」但行政院人事行政局對考試院所屬公務人員的任免、級俸、陞遷、考績、考成、考核、獎懲、訓練及進修,似有全盤之掌控權。尤其「組織條例」第十七條規定:「行政院所屬各級人事人員派免、遷調核定後,均報送銓敘部備查。」第十七條「備查」二字定義了「組織條例」第一條第二款「本局有關考銓業務,並受考試院之監督。」
其中所謂「監督」的意涵,以致於論者認定行政院人事行政局據該局之組織條例,對行政院所屬公務人員似有完整而獨立之人事權。此舉不僅使考試權之獨立地位受到侵害,也使「考試權」之範圍,受到限縮。以致於我國考試權究竟是什麼體系,在學理上應歸於何類,再度受到質疑與討論。
如果從憲法第八十六條來看:「左列資格,應經考試院依法考選銓定之:一、公務人員任用資格。二、專門職業及技術人員執業資格。」可見公務人員在派任之前,應經銓敘部之「銓定」,因此,人事行政局組織條例第二條第二款之規定,所謂「並受考試院之監督」,其中「監督」二字應為「審查」,而不是人事行政局組織條例第十七條的「備查」。
而「銓敘部組織法」中,不論是法規、銓審、特審、退撫等司所掌理之事項,大體都是執行「審議」、「審核」和「審定」等方面的工作。可見人事行政局組織條例第十七條有關「備查」的規定,不僅違背了「考試院組織法」及「銓敘部組織法」的相關規定,似也違憲。同時,也使中山先生對於考試權獨立的主張,以及自行憲前後以來,關於考試權獨立及權限範圍,再度引起爭議。
第三,)考試權自行政權中獨立出來,雖為中山先生所發明,但由於中山先生把政府的權力全部視之為治權,而總統又統有五院,自然總統也掌有行政權,因此,考試院在五權體制中,是否符合中山先生原先的「獨立」意義,不無疑問。其次,因受到「考試」乙詞字面意義的影響,對於考試院涉及公務人員之任免、考績、考核、陞遷、獎懲等,「考試」乙詞無法涵蓋的權限,自然容易引起考試權獨立性及其行使範圍之質疑。
但是,最主要的對於考試權獨立有害於行政機關首長之人事權,持這種立論的根據,其實是有關各單位人事機構之設置、管理,以及人事人員之任免派用,在我國是採「一條鞭制」,此即銓敘部組織法第一條「銓敘部掌理全國公務員之銓敘及各機關人事機構之管理事項。」
對各機關人事人員之任免、考核似成為銓敘部專屬之權力,而各行政機關所屬之人事管理人員,其首長對人事管理人員之任免、敘級、敘俸、考核,似乎連置喙之地也沒有。在民國三十一年九月二日公布的「人事管理條例」第八條明文規定:「人事主管人員之任免,由銓敘部依法辦理;佐理人員之任免,由各該主管人員擬請銓敘部或銓敘處依法處理。」
考試院銓敘部對人事人員任免的權力,不僅對於考試權獨立行使以來的傳統不符,很明顯地容易引起一般行政學者對於機關首長,竟然無權任免他們所主管機關的人事管理人員,頗不以為然。而人事管理條例對於各機關人事權的侵奪,似乎也違背憲法之本意。考試院的組織地位,以及考試權獨立行使之範圍,所以長期以來受到討論,與「人事管理條例」賦予銓敘部過大的權力應有密切關聯。
考選銓定若能獨立作業,人事人員之任用行政機關亦無法徇私或用人不當,考試院又何必獨獨抓緊人事管理人員呢?反而招致各方對考試權獨立及權限的質疑。而考試權欲維持住自己獨立的地位,對於人事管理條例的這種規定,似有修法或廢止的必要。
第四,)憲法增修條文對考試權的獨立及權限的重新釐定,是否有助於考試權的獨立運作?
自民國八十年五月開始第一次修憲迄今共有六次,八十一年五月第二次增修時,將考試院相關條文列於第十四條,第三次增修時移為第五條,第四次增修時移作第六條,迄今為止,其條文內容在增修之後並沒有改變,增修後有關考試權之規定如下:「考試院為國家最高考試機關,掌理下列事項,不適用憲法第八十三條文之規定:一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。
考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人,由總統提名,經國民大會同意後任命之,不適用憲法第八十四條之規定。憲法第八十五條有關按省區分別規定名額,分區舉行考試之規定,停止適用。」
憲法增修後考試權在銓敘、保障、撫卹及退休上,屬於考試權獨立及完整之權限;而任免、考績、級俸、陞遷、褒獎等五項,僅「法制事項」屬於考試權。而憲法原「養老」一項職權移至行政院內部統籌辦理。
如果從考試權原先就設定的權限範圍將考銓限定在「審查、審議或審定」上,增修條文對於任免等五項與人事行政權有關職掌,將考試權限縮在「法制事項」,在實質上,並沒有限縮考試權。
但是,憲法增修後,將任免等權限局限在「法制事項」,對於考試權原所掌有的人事管理人員的權力,即依「人事管理條例」對人事管理人員之「人事一條鞭制」是否也有限縮的規範?未來恐怕在執行上會有爭議。不過,本研究認為人事管理人員之掌控,乃是考試權對於一般行政用人權的侵奪,若依此觀之,則增修條文的這種限縮,事實上並未減損考試權的權限範圍。
其次,從考試權原就屬於廣義的行政權來看,將任免等職掌,一刀切成「法制事項」與「非法制事項」,應該指的是執行層面的工作,是將原來模楜不清的界限,劃定得更清楚,也不應該看成是對考試權的一種限縮。
事實上,依增修後的條文考試權之獨立地位重新獲得確立,「考試院為國家最高考試機關」,其組織地位自應等同於最高行政機關,最高立法機關及最高司法機關,都屬於中央「院」級的層級。
四、結論
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 貳、從歷史及憲政變遷論考試權獨立
我國考試權之獨立行使及其權限範圍,由於是中山先生的創見,而沒有具體的憲政規範可以遵循,以致於在人事行政學出現後,與西方各國制度比較下,相當特別。而一旦在考試權行使上出現任何缺點或困難,批評者很容易將之歸咎於獨特的考試院之制度及功能,進而檢討考試權是否需要獨立?以至是否需擁有中央五院級之地位。
其實,世界各國的考銓機構及制度功能,也不可能完全沒有缺點,以晚近人事行政發展之實例來看,從部內制到部外制,以至於折衷制,各國在制度及功能上的調整,端看各國實際的政治變遷、行政演變及功能需求。因此,我國考試權之獨立運作及功能組織地位的確立,實應看其在實際政治及行政變遷中的需求性。
正因如此,論述我國考試權之獨立及權限,自不能忽視我國政治體制的特殊性及憲政歷史的變遷。
從政治體制的特殊性來看,特別是自民國八十年以來的修憲,中央政府體制迄今尚無法釐清,總統與行政院之間,究竟誰才是全國最終的行政領導者,儘管憲法仍規定行政院為全國最高行政機關,但行政院長之去留,完全操之於總統之手,則不能予以漠視,只專注於行政院長是全國最高行政首長之形式規定。
畢竟在政治現實中,行政院長不能見容於總統,不是淪為被黜免,就是被逐退的命運。因此,總統為五院之首下,中華民國的行政權的範圍究竟為何,爭議甚多。基此,如何避免政府循私用人,恐怕在考銓行政上,仍有獨立行使之必要。
從我國憲政歷史的發展來看,也足以佐證此種觀點,在大陸時期國民黨訓政時期,國民黨的總裁用人權之大,恐無人能質疑,但尚需一獨立之考銓機關,對公務人員之任用予以品質保證及水準的限制和考核,足證考銓行政獨立地位之需要。而負責全國考銓行政之組織,若不能在中央行政組織層級上得到最高地位的確定,又如何能保障其獨立之行使?
民國八十九年三月十八日的大選,造成台灣有史以來第一次的中央政權政黨輪替,但結果立法院多數黨與總統、行政院長不屬於同一政黨,迄今為止,引起的政治及經濟混亂,不必過多地去予以強調。
但國家行政若有其延續性及穩定性,則有賴於健全的文官體制,若文官體制的管理,不能由一全國最高且獨立之行政組織,保障其行政上的中立性,則政黨輪替所帶來的混亂,不僅是政治及經濟而已,一旦行政或文官行政發生混亂,則國家政府之功能能否維繫,不無疑問,分崩離兮恐為必然之事。
據此思考考試權之獨立,及維持考試院之地位,恐怕比起泛政治化地去思考五院體制的改變,思路上應該較為正確及適當。