考試權獨立行使之研究
研究人員
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 研究人員
研究主持人:高永光
研 究 員:葛永光、陳新民、吳烟村、蕭武桐
李惠明、王成基、蔡明叡、城忠志
李武育、林秀男、江茂松、劉佩怡
張家麟、郭中玲
中華民國九十一年五月二十三日提報考試院第九屆第二八二次會議
研究提要
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 研究提要
我國考試權之獨立地位,及其以中央政府五院之一的「院」級組織地位行使職權,在理論上源自於孫中山先生的五權憲法。
但是,在人事行政學的學理上則屢有討論,也有質疑之處。更令人注意的是,因黨派政治立場不同,也有人對於考試權之獨立地位及組織層級不以為然,而主張有所變革。
本研究自中山先生五權分工合作的原理出發,從政治權力的本質加以探討,尋找在中華民國獨特的五權憲法體制下,對於考試權屬於治權之一的本質有所分析,同時也特地指出考試權在權力系屬中,仍是五權之首的總統統治權下之一的行政權力,認清此一本質,當可理解人事行政學主張考試權應歸屬於行政權,實是對五權體制下統治權的權力屬性,有所不解所致。
為證明此種看法,本文特地從中國考銓制度加以探討,對考銓權力分屬行政機關的歷史淵源有所敘述。同時,也從主要先進國家,不論是哪一種體制,對於考銓行政工作不受政治力或一般行政權侵擾,所做的種種變革及努力加以分析。
此外,再從政治立場的中立性要求,探討考試權獨立行使的諸多限制及條件,而提出具體建議。最後,本研究更直接從政黨輪替的角度,觀察考試權獨立行使之必要性,進而呼籲國人不應以泛政治化立場看待考試權之獨立行使。同時,為配合分析,本研究更進行了公務人員對考試權獨立行使的問卷調查,提供了一些分析上的數據基礎,足供各方參考。
壹、緒論
一、研究意義
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 壹、緒論
獨立的考試權是五權分立政治制度的一大特色,中華民國三十六年公布施行的憲法,是基於 國父孫中山先生五權憲法的遺教而訂定,因此,中央政府治權機關之一的考試院,獨立行使考試權,自行憲以來,並無疑義。但是,由於環境的變遷,它們是:
(一)五權憲政體制乃中山先生之創見,不同於西方政府之總統制或內閣制,以致在學理討論中,常因此受到質疑,考試權的獨立地位,也受到挑戰。
(二)自民國八十年首度修憲以來,迄今已有六次,由於總統、國民大會、行政院、立法院之間關係有明顯且大幅度的改變,一般均懷疑憲法所依據的立國精神--三民主義、五權憲法的原則已被打破;且在政治實際上,中央政府體制有朝向總統制下三權分立發展的趨勢。因此,考試權是否需要獨立行使,且成為中央政府五院機關之一,有人開始提出懷疑。
(三)民國八十九年三月十八日中華民國第十任總統大選,投票結果由民進黨籍陳水扁當選。陳總統在競選時公開發行的國家藍圖白皮書,明白主張將考試院院級地位廢去,而現行考試院所掌有的人事行政權歸行政院人事行政局,至於考試業務則成立一隸屬於總統府或行政院,獨立的「委員會」來行使。因此,如果陳水扁或民進黨刻意要將考試權窄化成只有考選的業務,雖說要透過修憲來完成,也不是完全沒有可能。
尤其,民進黨執政的到來,遠較一般人或專家學者預期的要早。未來民進黨若完全執政,掌握立法院多數,形成可進行修憲的特別多數,再修憲也不無可能。因此,考試院的院級地位,以及考試權是否需要獨立行使,有必要在現階段,嚴肅地加以探討。
基於以上三項環境的變遷,考試權獨立行使乃成為非常重要之研究課題。而且,有關考試權之專門論述多散見於各類期刊,幾乎沒有專門之著作,若能將與考試權之獨立行使,相關之課題,予以有系統地討論及整理,對我國考試權之理論及實務,自有其重大之意義。
二、研究問題
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書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 壹、緒論
從考試權獨立行使成為重要之課題的環境看來,有關考試權獨立行使之研究,相關之問題如下:
(一)考試權之獨立行使是否有其理論基礎?該理論是否符合學理的要求?如果在理論上證實考試權獨立行使確有其必要性,是否即證明當前考試權具有中央政府院級地位不能輕易動搖?
(二)我國考試權的淵源如何?如果我國考試權獨立行使早已存在,是否其存在即屬合理?考試權獨立行使的歷史事實及法理基礎,是否也支持其獨立行使合理存在的基礎?
(三)「他山之石,可以攻錯」,考試權獨立行使的外國例證為何?是否存在?與我國比較是否有本質或形式上的差異?若各國考試權獨立行使之事實均存在,是否說明也支持著我國考試權應使其獨立行使?
(四)考試權之獨立行使所受到的挑戰,是否非來自於理論、法理?而是因為我國考試權獨立行使在範圍上有所不當?性質上有所偏頗?而其組織與職掌的功能不彰?以致備受批評,進而影響其原本應該獨立存在之歷史事實、理論依據及法理地位之基礎?若在考試權之範圍上能更明確、功能上能更精進、制度上能更完善,是否即能確立考試權院級之地位,以及獨立行使之不可動搖?
(五)考試權獨立行使及考試權代表之院級組織地位受到挑戰,是否與前述問題因素無關?單純地只是政治問題?或是泛政治化的影響?譬如是否因為威權統治時期一黨獨大下,考試院無法維持行政中立而導致外界對其獨立地位之質疑?如果能改變考試院所屬政務人員的政治中立或行政中立的問題,考試權之院級地位及獨立行使是否更具有正當性?
為探討以上問題,本研究擬從:(一)歷史及憲政變遷;(二)組織及制度層面的健全及問題;(三)比較各國政治制度與考試權獨立的關係;(四)政治性層面,即政治中立與考試權獨立;及(五)政權輪替等五方面,來進行討論並鋪陳本文的章節。
三、文獻回顧
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書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 壹、緒論
前面提到有關考試權獨立的研究,散見於一般研究中,並無專門之著作。不過,就算是對考試權的研究著作,也未必會有專章,或在文章中有特別的一部份,討論考試權的「獨立行使」。
所以對考試權獨立行使缺乏系統及專門的研究,是因為考試權行使的權力,乃是一般國家的人事行政及考選業務。因此,在人事行政學中討論到各國人事制度時,會列專章來敘述、解釋、分析我國人事制度,例如早期的人事行政學教科書,由行政學的元老張金鑑先生所撰「人事行政學」在第三編「中國現行人事制度」第十六章就討論到考試院的職權(張金鑑,1965),對於考試權的權力地位,張金鑑說:「我國最高人事行政機關為考試院」(同前註,頁385),又說:「……考試權同屬國家治權之一,與行政、立法、司法、監察有相等崇高的地位。」(同前註,頁385-386)。
然而,在「現制的改善」上張金鑑在所著書上則於389頁到341頁加以討論,內中有一段話對考試權的獨立予以針貶:
「我國的中央人事機關的考試院處於獨立超然的地位。……獨立制下的人事行政機關能以客觀公平的態度與政,行使其職權推行其業務,不受行政機關之干擾是其優點。但人事行政機關獨立於行政系統之外,對各機關的實際情形與需要,多不甚明瞭,所為措置,未必能切合事實,未能對症下藥不免隔靴搔癢。
這是獨立制的一大缺點。且行政機關對人事機關,因係局外機關,事不關己,常抱不合作的態度,或予以消極的抵制,致使人事機關的業務,得不到有效協助,無從作貫徹之執行。這是獨立制的第二缺點。如何促進考試院與行政院之間溝通聯繫,使二者能切實合作,共同有效的推行現代的人事行政業務與制度,實為當務之亟。」(同前註,頁399-400)
其他的人事行政學專書大體上皆延續此種作法,但討論較少,例如許南雄在民國六十九年所撰「人事行政」乙書,僅在第二章「人事機構的組織」第三節「人事機構的體制與體系」討論到我國獨特的「獨立制」,不過本書的論點是「人事考選機構(如我國的考選部)宜獨立,但處理考選以外的人事業務機構則不宜獨立。」(頁37)
一般人事行政學的著作大致對考試權獨立都有這種論點,顯示出人事行政學的系絡似乎對我國考試權獨立運作有定見。但是,人事行政學雖對此有定見,卻又對於人事行政權獨立行使的理論探討,沒有更深入的研究。換句話說,在人事行政學既有的理論框架中,人事行政權獨立於行政機關之外,就沒有立論之基礎,只是單純地加以否定,自然也不需要較多篇幅的探討。因此,人事行政學之著作雖都對考試權獨立有所涉及,但嚴格來說,並沒有以嚴肅且深入探索的態度來面對它。
較晚近的著作如許南雄的「人事行政學」(1993),趙其文的「人事行政學--兼論現行考銓制度」(1996),許南雄的「各國人事制度」(1999),甚至於在考試院長期任職,且對我國考試權運作極其了解的蔡良文,其所著「人事行政學--論現行考銓制度」(1999)也都是以極少數的篇幅在論述我國人事機關建制時,以相當典型的方式討論人事行政機關的部外制、部內制、折衷制,而將我國的考試院特別以「獨立制」加以論述。
比較上對我國考試權獨立之論述有較多篇幅介紹的文獻,集中在以「考銓制度」或「我國考銓制度史」等類書籍或文章中。但是,即使以論述我國獨特的考銓制度時,亦將之列入「人事制度」的學理和實務的討論中。許南雄所著「考銓制度概論」(1996)在「序」言中,就明白指出:
「考銓制度即人事制度,故研究上多稱:英國人事制度、日本人事制度等等,而對跨國的人事制度比較,便稱『各國人事制度』(Comparative Civil Service)。我國則因人事權與行政權分立,又將人事權分為考試與銓敘(廣義,指考試以外之人事事務)兩大部分,故稱之為考銓制度。
正如我國的人事主管機關『考試院』,並非只管考試,而是執掌考試及其他(若干)人事職權。由此可知,考銓制度應指人事制度,考試院涵義為人事院,這是獨特的『考銓文化』背景下之制度實質。」(同前註,頁1)
許南雄該書(1996)因此專列第四章「人事機關的組織與職能」敘述我國獨特的「是世界各國中實施『五權分立制』與人事獨立制之唯一典型」(頁105)。
但從本章的討論可以看出作者基本上將考試權獨立與人事權獨立視為兩回事,因而認為五權政府中考試權獨立行使,擴大的解釋了中山先生的原意,也擴大了考試權的範圍,使考試權包含了人事行政權在內。
而考試院所印行的討論我國考銓制度的專書,如「建國八十年之考銓制度」(1992),則為另一種論述考試權的典型。這一類的敘述是將考試權根本上就包含人事行政權,並將之視為中山先生的本意。例如「……是以考試權一定要把『考試』和『銓敘』兩者合而為一貫作業,方能顯示考試權是實踐『選賢與能』和『人盡其才』真義,亦始能弘揚國父創制獨立考試權之精神,健全文官制度。」(同前註,頁7-8)
當然,這一類的文獻大體會以歷史研究途徑(historical approach)鋪陳我國考試院的成立、意義、組織、職權,以及論述考選行政業務及銓敘行政業務。而筆者認為在這一類文獻中,最足以代表這些著作精神的當屬擔任過銓敘部及考選部常務次長及政務次長共達二十二年之久的徐有守,其所撰寫的「考銓制度」(1997)在卷前語中有一段話,特別值得引錄,用以指出對於考試權獨立之研究,實應有別於一般人事行政學之討論,他說:
「第四,應該寫一本純粹屬於考銓制度的書,不要把人事行政學混雜在一起。因為人事行政學偏重在理論的探討與研究,以及各家見解與學說的介紹批評。但我國考銓制度,則是依據各有關法規規定實施。
實行中的制度是一種存在的事實,不是見解,不是學說,也不是理論。在討論我國考銓制度時,應就事論事,不必將人事行政學的理論摻合混雜在一起。本書既以寫考銓制度為範圍,絕對避免將之寫成人事行政學。本書儘管也有討論,但所討論的仍然只是我國考銓制度中的實際問題。」(卷前語-頁003)
從以上的文獻回顧可以看出:
第一,)論列考試權獨立行使的專書不多,一般均置於在人事行政學中加以討論,但只是以極少的篇幅介紹,並未深入探討。
第二,)一般人事行政學者傾向以人事行政的理論及實務來評斷我國考試權獨立行使的合理性,失去客觀的分析精神,蓋我國考試權之行使,原本就是創造及發明,似應以異於人事行政學之一般的分類及各國實例為參考,而不是做為好壞或取捨的絕對標準。
第三,)對於我國獨特考試權獨立行使之研究成果非常稀少,以致於對考試權獨立行使的優缺點,並不為學術界所深知,更不必說一般社會人士,以致於在「精簡政府」等口號或宣示下,或在效率及效能等大家認為具有正面價值的標語口號下,裁撤考試院,縮小考試權獨立行使的範圍,比較容易被接受。
基於此,本研究希望從實事求是的角度出發,深入分析與考試院及考試權行使有關的歷史、制度、組織及功能問題,嘗試質問這些制度、組織及功能是否有獨立存在及行使的必要,用以回答考試權獨立存在及行使的理由。
四、研究方法及研究途徑
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 壹、緒論
本研究所使用的方法如下:
第一,)文獻分析法,就有關人事行政學及我國考銓制度的專文或書籍進行閱讀了解,做為分析的基本依據。
第二,)是法令規章的分析,或者就研究途徑(Approach)而言,是屬於法律的研究途徑(legal approach),但是,本文所論述到的考試權相關內容,其實只是參考有關的法令規章,並非從法律途徑從事分析,因此,僅能稱作法令規章的分析方法。
第三,)是比較方法。比較方法(comparative method),也有人將之視為一種途徑,而稱之為比較研究途徑。比較研究途徑較傾向累積多數個案後,從異同中建立通則或理論,企圖使該通則或理論,具有跨國、跨社會或跨文化的解釋及預測能力。至於比較方法則在比較異同,甚至於有時候只是對照。
因此,本文在考試權獨立行使的研究上,由於其特殊的性質,在借用或參考他國的個案時,應該只是符合方法上的範圍,而不是企圖建立各國有關考試權獨立行使的通則或理論。
至於以取捨資料,或安排資料標準的途徑而言,本研究採取的是:
第一,)歷史研究途徑,從歷史時空背景對於和考試權獨立行使有關的資料予以選取或安排,特別是在本文的第二章。歷史研究途徑,不在建立歷史演變的法則,而在了解時空背景對於研究主題產生背景的因果關係探討。
第二,)制度的研究途徑。本文企圖從考試權制度建立的原因及其顯現出來的制度功能來探討考試權獨立行使的事實,並且企圖了解事實的存在,是否即表示制度存在的必要性;或者功能的存在,是否意謂著顯現該項功能的制度有其存在的必須性。
因此,本研究所討論考試權獨立行使的功能,不同於系統研究途徑中的結構功能分析。系統研究中的功能分析,著重在制度對系統所產生的正負功能,以及系統所以能維持動態均衡(dynamic equilibrium)與功能之間的關係,本研究並非討論考試權所形成的系統,其維持均衡的功能。
五、研究目標
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目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 壹、緒論
本研究係由考試院所委託,其研究目的自然在證明考試權獨立行使運作之必要性及其重要性。但本研究並非因此而忽略了反對考試權獨立行使的批評及理由。因此,本研究除了從歷史、理論、制度,以及從政治層面探討考試權獨立行使的必需性及重要性外,對於反對的理由也嘗試去分析及理解,並且加以論辯。
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章節 : 研究人員
研究主持人:高永光
研 究 員:葛永光、陳新民、吳烟村、蕭武桐
李惠明、王成基、蔡明叡、城忠志
李武育、林秀男、江茂松、劉佩怡
張家麟、郭中玲
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研究提要
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目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 研究提要
我國考試權之獨立地位,及其以中央政府五院之一的「院」級組織地位行使職權,在理論上源自於孫中山先生的五權憲法。
但是,在人事行政學的學理上則屢有討論,也有質疑之處。更令人注意的是,因黨派政治立場不同,也有人對於考試權之獨立地位及組織層級不以為然,而主張有所變革。
本研究自中山先生五權分工合作的原理出發,從政治權力的本質加以探討,尋找在中華民國獨特的五權憲法體制下,對於考試權屬於治權之一的本質有所分析,同時也特地指出考試權在權力系屬中,仍是五權之首的總統統治權下之一的行政權力,認清此一本質,當可理解人事行政學主張考試權應歸屬於行政權,實是對五權體制下統治權的權力屬性,有所不解所致。
為證明此種看法,本文特地從中國考銓制度加以探討,對考銓權力分屬行政機關的歷史淵源有所敘述。同時,也從主要先進國家,不論是哪一種體制,對於考銓行政工作不受政治力或一般行政權侵擾,所做的種種變革及努力加以分析。
此外,再從政治立場的中立性要求,探討考試權獨立行使的諸多限制及條件,而提出具體建議。最後,本研究更直接從政黨輪替的角度,觀察考試權獨立行使之必要性,進而呼籲國人不應以泛政治化立場看待考試權之獨立行使。同時,為配合分析,本研究更進行了公務人員對考試權獨立行使的問卷調查,提供了一些分析上的數據基礎,足供各方參考。
壹、緒論
一、研究意義
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書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 壹、緒論
獨立的考試權是五權分立政治制度的一大特色,中華民國三十六年公布施行的憲法,是基於 國父孫中山先生五權憲法的遺教而訂定,因此,中央政府治權機關之一的考試院,獨立行使考試權,自行憲以來,並無疑義。但是,由於環境的變遷,它們是:
(一)五權憲政體制乃中山先生之創見,不同於西方政府之總統制或內閣制,以致在學理討論中,常因此受到質疑,考試權的獨立地位,也受到挑戰。
(二)自民國八十年首度修憲以來,迄今已有六次,由於總統、國民大會、行政院、立法院之間關係有明顯且大幅度的改變,一般均懷疑憲法所依據的立國精神--三民主義、五權憲法的原則已被打破;且在政治實際上,中央政府體制有朝向總統制下三權分立發展的趨勢。因此,考試權是否需要獨立行使,且成為中央政府五院機關之一,有人開始提出懷疑。
(三)民國八十九年三月十八日中華民國第十任總統大選,投票結果由民進黨籍陳水扁當選。陳總統在競選時公開發行的國家藍圖白皮書,明白主張將考試院院級地位廢去,而現行考試院所掌有的人事行政權歸行政院人事行政局,至於考試業務則成立一隸屬於總統府或行政院,獨立的「委員會」來行使。因此,如果陳水扁或民進黨刻意要將考試權窄化成只有考選的業務,雖說要透過修憲來完成,也不是完全沒有可能。
尤其,民進黨執政的到來,遠較一般人或專家學者預期的要早。未來民進黨若完全執政,掌握立法院多數,形成可進行修憲的特別多數,再修憲也不無可能。因此,考試院的院級地位,以及考試權是否需要獨立行使,有必要在現階段,嚴肅地加以探討。
基於以上三項環境的變遷,考試權獨立行使乃成為非常重要之研究課題。而且,有關考試權之專門論述多散見於各類期刊,幾乎沒有專門之著作,若能將與考試權之獨立行使,相關之課題,予以有系統地討論及整理,對我國考試權之理論及實務,自有其重大之意義。
二、研究問題
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章節 : 壹、緒論
從考試權獨立行使成為重要之課題的環境看來,有關考試權獨立行使之研究,相關之問題如下:
(一)考試權之獨立行使是否有其理論基礎?該理論是否符合學理的要求?如果在理論上證實考試權獨立行使確有其必要性,是否即證明當前考試權具有中央政府院級地位不能輕易動搖?
(二)我國考試權的淵源如何?如果我國考試權獨立行使早已存在,是否其存在即屬合理?考試權獨立行使的歷史事實及法理基礎,是否也支持其獨立行使合理存在的基礎?
(三)「他山之石,可以攻錯」,考試權獨立行使的外國例證為何?是否存在?與我國比較是否有本質或形式上的差異?若各國考試權獨立行使之事實均存在,是否說明也支持著我國考試權應使其獨立行使?
(四)考試權之獨立行使所受到的挑戰,是否非來自於理論、法理?而是因為我國考試權獨立行使在範圍上有所不當?性質上有所偏頗?而其組織與職掌的功能不彰?以致備受批評,進而影響其原本應該獨立存在之歷史事實、理論依據及法理地位之基礎?若在考試權之範圍上能更明確、功能上能更精進、制度上能更完善,是否即能確立考試權院級之地位,以及獨立行使之不可動搖?
(五)考試權獨立行使及考試權代表之院級組織地位受到挑戰,是否與前述問題因素無關?單純地只是政治問題?或是泛政治化的影響?譬如是否因為威權統治時期一黨獨大下,考試院無法維持行政中立而導致外界對其獨立地位之質疑?如果能改變考試院所屬政務人員的政治中立或行政中立的問題,考試權之院級地位及獨立行使是否更具有正當性?
為探討以上問題,本研究擬從:(一)歷史及憲政變遷;(二)組織及制度層面的健全及問題;(三)比較各國政治制度與考試權獨立的關係;(四)政治性層面,即政治中立與考試權獨立;及(五)政權輪替等五方面,來進行討論並鋪陳本文的章節。
三、文獻回顧
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目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 壹、緒論
前面提到有關考試權獨立的研究,散見於一般研究中,並無專門之著作。不過,就算是對考試權的研究著作,也未必會有專章,或在文章中有特別的一部份,討論考試權的「獨立行使」。
所以對考試權獨立行使缺乏系統及專門的研究,是因為考試權行使的權力,乃是一般國家的人事行政及考選業務。因此,在人事行政學中討論到各國人事制度時,會列專章來敘述、解釋、分析我國人事制度,例如早期的人事行政學教科書,由行政學的元老張金鑑先生所撰「人事行政學」在第三編「中國現行人事制度」第十六章就討論到考試院的職權(張金鑑,1965),對於考試權的權力地位,張金鑑說:「我國最高人事行政機關為考試院」(同前註,頁385),又說:「……考試權同屬國家治權之一,與行政、立法、司法、監察有相等崇高的地位。」(同前註,頁385-386)。
然而,在「現制的改善」上張金鑑在所著書上則於389頁到341頁加以討論,內中有一段話對考試權的獨立予以針貶:
「我國的中央人事機關的考試院處於獨立超然的地位。……獨立制下的人事行政機關能以客觀公平的態度與政,行使其職權推行其業務,不受行政機關之干擾是其優點。但人事行政機關獨立於行政系統之外,對各機關的實際情形與需要,多不甚明瞭,所為措置,未必能切合事實,未能對症下藥不免隔靴搔癢。
這是獨立制的一大缺點。且行政機關對人事機關,因係局外機關,事不關己,常抱不合作的態度,或予以消極的抵制,致使人事機關的業務,得不到有效協助,無從作貫徹之執行。這是獨立制的第二缺點。如何促進考試院與行政院之間溝通聯繫,使二者能切實合作,共同有效的推行現代的人事行政業務與制度,實為當務之亟。」(同前註,頁399-400)
其他的人事行政學專書大體上皆延續此種作法,但討論較少,例如許南雄在民國六十九年所撰「人事行政」乙書,僅在第二章「人事機構的組織」第三節「人事機構的體制與體系」討論到我國獨特的「獨立制」,不過本書的論點是「人事考選機構(如我國的考選部)宜獨立,但處理考選以外的人事業務機構則不宜獨立。」(頁37)
一般人事行政學的著作大致對考試權獨立都有這種論點,顯示出人事行政學的系絡似乎對我國考試權獨立運作有定見。但是,人事行政學雖對此有定見,卻又對於人事行政權獨立行使的理論探討,沒有更深入的研究。換句話說,在人事行政學既有的理論框架中,人事行政權獨立於行政機關之外,就沒有立論之基礎,只是單純地加以否定,自然也不需要較多篇幅的探討。因此,人事行政學之著作雖都對考試權獨立有所涉及,但嚴格來說,並沒有以嚴肅且深入探索的態度來面對它。
較晚近的著作如許南雄的「人事行政學」(1993),趙其文的「人事行政學--兼論現行考銓制度」(1996),許南雄的「各國人事制度」(1999),甚至於在考試院長期任職,且對我國考試權運作極其了解的蔡良文,其所著「人事行政學--論現行考銓制度」(1999)也都是以極少數的篇幅在論述我國人事機關建制時,以相當典型的方式討論人事行政機關的部外制、部內制、折衷制,而將我國的考試院特別以「獨立制」加以論述。
比較上對我國考試權獨立之論述有較多篇幅介紹的文獻,集中在以「考銓制度」或「我國考銓制度史」等類書籍或文章中。但是,即使以論述我國獨特的考銓制度時,亦將之列入「人事制度」的學理和實務的討論中。許南雄所著「考銓制度概論」(1996)在「序」言中,就明白指出:
「考銓制度即人事制度,故研究上多稱:英國人事制度、日本人事制度等等,而對跨國的人事制度比較,便稱『各國人事制度』(Comparative Civil Service)。我國則因人事權與行政權分立,又將人事權分為考試與銓敘(廣義,指考試以外之人事事務)兩大部分,故稱之為考銓制度。
正如我國的人事主管機關『考試院』,並非只管考試,而是執掌考試及其他(若干)人事職權。由此可知,考銓制度應指人事制度,考試院涵義為人事院,這是獨特的『考銓文化』背景下之制度實質。」(同前註,頁1)
許南雄該書(1996)因此專列第四章「人事機關的組織與職能」敘述我國獨特的「是世界各國中實施『五權分立制』與人事獨立制之唯一典型」(頁105)。
但從本章的討論可以看出作者基本上將考試權獨立與人事權獨立視為兩回事,因而認為五權政府中考試權獨立行使,擴大的解釋了中山先生的原意,也擴大了考試權的範圍,使考試權包含了人事行政權在內。
而考試院所印行的討論我國考銓制度的專書,如「建國八十年之考銓制度」(1992),則為另一種論述考試權的典型。這一類的敘述是將考試權根本上就包含人事行政權,並將之視為中山先生的本意。例如「……是以考試權一定要把『考試』和『銓敘』兩者合而為一貫作業,方能顯示考試權是實踐『選賢與能』和『人盡其才』真義,亦始能弘揚國父創制獨立考試權之精神,健全文官制度。」(同前註,頁7-8)
當然,這一類的文獻大體會以歷史研究途徑(historical approach)鋪陳我國考試院的成立、意義、組織、職權,以及論述考選行政業務及銓敘行政業務。而筆者認為在這一類文獻中,最足以代表這些著作精神的當屬擔任過銓敘部及考選部常務次長及政務次長共達二十二年之久的徐有守,其所撰寫的「考銓制度」(1997)在卷前語中有一段話,特別值得引錄,用以指出對於考試權獨立之研究,實應有別於一般人事行政學之討論,他說:
「第四,應該寫一本純粹屬於考銓制度的書,不要把人事行政學混雜在一起。因為人事行政學偏重在理論的探討與研究,以及各家見解與學說的介紹批評。但我國考銓制度,則是依據各有關法規規定實施。
實行中的制度是一種存在的事實,不是見解,不是學說,也不是理論。在討論我國考銓制度時,應就事論事,不必將人事行政學的理論摻合混雜在一起。本書既以寫考銓制度為範圍,絕對避免將之寫成人事行政學。本書儘管也有討論,但所討論的仍然只是我國考銓制度中的實際問題。」(卷前語-頁003)
從以上的文獻回顧可以看出:
第一,)論列考試權獨立行使的專書不多,一般均置於在人事行政學中加以討論,但只是以極少的篇幅介紹,並未深入探討。
第二,)一般人事行政學者傾向以人事行政的理論及實務來評斷我國考試權獨立行使的合理性,失去客觀的分析精神,蓋我國考試權之行使,原本就是創造及發明,似應以異於人事行政學之一般的分類及各國實例為參考,而不是做為好壞或取捨的絕對標準。
第三,)對於我國獨特考試權獨立行使之研究成果非常稀少,以致於對考試權獨立行使的優缺點,並不為學術界所深知,更不必說一般社會人士,以致於在「精簡政府」等口號或宣示下,或在效率及效能等大家認為具有正面價值的標語口號下,裁撤考試院,縮小考試權獨立行使的範圍,比較容易被接受。
基於此,本研究希望從實事求是的角度出發,深入分析與考試院及考試權行使有關的歷史、制度、組織及功能問題,嘗試質問這些制度、組織及功能是否有獨立存在及行使的必要,用以回答考試權獨立存在及行使的理由。
四、研究方法及研究途徑
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 壹、緒論
本研究所使用的方法如下:
第一,)文獻分析法,就有關人事行政學及我國考銓制度的專文或書籍進行閱讀了解,做為分析的基本依據。
第二,)是法令規章的分析,或者就研究途徑(Approach)而言,是屬於法律的研究途徑(legal approach),但是,本文所論述到的考試權相關內容,其實只是參考有關的法令規章,並非從法律途徑從事分析,因此,僅能稱作法令規章的分析方法。
第三,)是比較方法。比較方法(comparative method),也有人將之視為一種途徑,而稱之為比較研究途徑。比較研究途徑較傾向累積多數個案後,從異同中建立通則或理論,企圖使該通則或理論,具有跨國、跨社會或跨文化的解釋及預測能力。至於比較方法則在比較異同,甚至於有時候只是對照。
因此,本文在考試權獨立行使的研究上,由於其特殊的性質,在借用或參考他國的個案時,應該只是符合方法上的範圍,而不是企圖建立各國有關考試權獨立行使的通則或理論。
至於以取捨資料,或安排資料標準的途徑而言,本研究採取的是:
第一,)歷史研究途徑,從歷史時空背景對於和考試權獨立行使有關的資料予以選取或安排,特別是在本文的第二章。歷史研究途徑,不在建立歷史演變的法則,而在了解時空背景對於研究主題產生背景的因果關係探討。
第二,)制度的研究途徑。本文企圖從考試權制度建立的原因及其顯現出來的制度功能來探討考試權獨立行使的事實,並且企圖了解事實的存在,是否即表示制度存在的必要性;或者功能的存在,是否意謂著顯現該項功能的制度有其存在的必須性。
因此,本研究所討論考試權獨立行使的功能,不同於系統研究途徑中的結構功能分析。系統研究中的功能分析,著重在制度對系統所產生的正負功能,以及系統所以能維持動態均衡(dynamic equilibrium)與功能之間的關係,本研究並非討論考試權所形成的系統,其維持均衡的功能。
五、研究目標
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 壹、緒論
本研究係由考試院所委託,其研究目的自然在證明考試權獨立行使運作之必要性及其重要性。但本研究並非因此而忽略了反對考試權獨立行使的批評及理由。因此,本研究除了從歷史、理論、制度,以及從政治層面探討考試權獨立行使的必需性及重要性外,對於反對的理由也嘗試去分析及理解,並且加以論辯。