考試權獨立行使之研究
伍、從政治方面論考試權獨立
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 伍、從政治方面論考試權獨立
考試權的運作是否獨立,有人認為與考試院是否能維持中立有關。因為考試權包含了考試用人,以及對於文官之考核、陞遷、獎懲……如果考試不能客觀,用人受到黨派贍恩徇私的影響,而整個文官體系不能中立於政治是非之外,考試權的運作自無獨立之可能。
但是,何謂「中立」?一般討論到「中立」時包含了行政中立和政治中立,考試權之獨立運作是要行政中立?抑或政治中立?「中立」如果是考試權能否獨立的前提,那麼其內涵是什麼?
另外,除了政治或行政中立外,關連到考試權能否獨立的其他政治層面是什麼?例如有關考試院院長、副院長、考試委員及部次長的任命,所引起的政治性問題是什麼?
又所謂考試權獨立,是否意謂著廣義的考試權完全不能與其他單位分享?若可以,例如與行政院如何分享其執行權,而又不損及考試權之獨立?此外,如何與地方分享考試權的運作?本章即依次予以討論。
一、「中立」與考試權之獨立
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 伍、從政治方面論考試權獨立
「中立」意指不偏不倚,公共客觀。國家文官所考慮的乃是國家利益,因此,其行政的推動,是不考慮一黨一派之政策。民主國家,政權會發生輪替,政策也會有改變。但國家行政不能空轉,有其一致性與一貫性,其關鍵就在文官之行政,能夠客觀、公正及中立。如此,才能維持國家的穩定,不會因為執政權的更替,造成混亂及不穩,以致國家、政府的統治或治理,發生危機。
永業文官不涉入政治黨派之爭,行政不受執政權輪替的影響,已為現代民主國家共守之原則。但是,文官之「中立」究為行政中立或政治中立,則屢有爭議。尤其,民主政治尚未十分成熟與健全的國家,公務人員常受政治黨派之影響,不能嚴守中立,因此,常受到反對黨的批評與指摘。
以我國為例,由於過去國民黨長期執政,國家又處於戒嚴及動員戡亂的非常時期,公務人員被視為是國民黨的「鐵票」,每每在選舉時,成為投票部隊及輔選機器。而公務人員在所屬機構中,也不避諱地進行政黨活動,所謂的「中立」,宛如天方夜譚。但是,在解嚴及終止動員戡亂時期之後,永業文官的中立問題,甚至於對政務官的中立要求,都成為各方關切的焦點,而有關的研究也受到重視,並且積極地在進行。
民國八十一年十月考試院正式成立「考銓制度研究發展小組」,即以「公務人員行政中立規範之研究」為專題,進行探討,研究成果並出版成書,書名即為「公務人員行政中立規範之研究」(考試院考銓研究發展小組銓敘分組編印,1993),該書界定「行政中立」之四點意義如下:(頁8-9)
(一)公務人員在職期間應盡忠職守,盡心盡力,推動由政府所制定的政策,造福社會大眾。
(二)公務人員在處理公務上,其立場應超然、客觀、公正,一視同仁,既無偏愛也無偏惡。
(三)公務人員在執法或執行政務官的政策上,應採取同一標準,公平對待任何個人、團體或黨派,既不徇私,也無輕重之別。
(四)公務人員在日常活動中不介入地方派系或政治紛爭,只盡心盡力為國為民服務,即本著公務人員擁有的專門知識、技能與經驗,於政務人員擬訂政策時,提出有關資料幫助政務主管作決定;依本身專業意見執行政務,並建議因應新發問題的政策;復就主管的專門業務,隨時注意民意動向,而作適時適當回應。
不過,考試院八十一年「考銓制度研究小組」雖對行政中立做出界定,但所列舉各國(英、美、法、德、日)的規範,實則為公務人員參與政治活動之限制,後者一般認為係政治中立的範圍。因此,當時的研究並未對「行政中立」或「政治中立」做出區別。
但儘管如此,考試院企圖將公務人員行政或政治中立法規化的努力從未稍止,銓敘部於民國八十三年十一月十日,函送考試院「公務人員行政中立法草案」,而考試院則於同年十二月三十日送請立法院審議,希望能完成立法程序。
由於考試院所送草案仍以「公務人員行政中立法」為法規範之名稱,以致在行政中立及政治中立的名詞及內涵上,可能引起的爭議則無法避免。果然,立法院對於考試院所送之法案草案,一直未完成審查,反而在八十五年十一月十八日一讀通過「政治中立法」草案。
依立院之審查法案情形,「政治中立法」及「公務人員行政中立法」二草案,勢必併案審查。但其中所牽涉之問題應不止適用對象而已,也關連到對考試權獨立運作的基本認知,值得更進一步分析。
首先,考試院仍使用行政中立乙詞,可以從時任當時銓敘部長關中的一段話,了解其源由:
西方學者使用「行政中立」(administrative neutrality)一詞時,雖未對該詞做出概念化(conceptualization)的明確定義,但若從西方學者闡述行政中立的理念,以及我國學者對該名詞的認知來看;大體而言,行政中立之「行政」是指政府文官體系中的行政人員;而「中立」是指對政黨政治運作採取中立的立場。
因此,固然有若干學者從反對威爾遜(Woodrow Wilson)政治與行政分立之主張為立論點,而認為中、高層級的行政人員不可避免地會涉入政治,故無所謂「行政中立」之情事可言;並認為無論從規範面或經驗面來觀察,行政與政治分離的二分法學說,皆是與現實不符而非妥當的。
但是,如果我們對行政中立一詞的理解,是從文官體系中行政人員應有立場及態度為出發點,而不計較於政治與行政是否可以分離,則不論是「行政分立」、「文官政治中立」所指的應該都是相同的概念與理念。(關中,1995年,頁2-3)
由關中的論述可知,考試院所送之草案是著眼在文官在處理公務上應有的立場及態度,換句話說考試權獨立運作下,政府機關之公務人員為使得考銓業務得以「獨立運作」,「中立」是應有的立場及態度,這是從考試權獨立運作的理念下,一路推演後必然的邏輯。所以,考試院「行政中立法」草案第二條明定:「本法所稱公務人員,係指法定機關依法任用、派用之有給專任人員及公立學校依法任用之職員。」
又第十七條也規定:「下列人員準用本法之規定:一、公立各級學校校長及社會教育機構專業人員。二、公營事業對經營政策負有主要決策責任人員。三、各機關及公立學校依法聘用、僱用人員。」
此即從考試權獨立運作下其管轄之對象而言,自然會將軍方相關人員、政務官等排除在外。而參考「政治中立法」草案第二條規定:
「本法適用對象如下:
1.)下列所定各機關之人員:
(1) 司法院、監察院、考試院、國家安全會議所屬國家安全局、法務部及行政院人事行政局之政務官。
(2) 省(市)政府之一級政風、警政、人事機關首長。
2.)前款第一目所定以外之其他政務官。
3.)其他人員:
(1) 法定機關依法任用、派用之有給專任公務人員及公立學校職員。
(2) 現役軍官及其他政戰人員。
(3) 公立學校校長及國民教育學校之教師。
(4) 公營事業機關相當經理或處長級以上職務,或對經營政策負有主要決策責任之人員。
(5) 各機關及公立學校依法令聘用、僱用之人員。
前項第一款第一目及第二款所稱政務官,係指政務官退職酬勞金給與條例第二條所定之人員。
其他法令對於司法、軍職、警察、情報、安全、政風、人事人員政治中立規範,如有較嚴格之限制規定者,從其規定。」
從兩個不同版本的條文來看,「行政中立」是指為使考試權能夠獨立運作,文官之中立,乃為必須之前提與要件;而「政治中立」則係對一些特定人員,當然也包含文官,其政治活動的規範,兩者之立法意旨,以及對於公權力運作,還有從憲政制度運作及功能的角度來看,都有明顯之差異。
從考試權獨立的觀點來看,自是應以「公務人員行政中立法」之立法為優先且必須。
此外,所以在「行政中立」或「政治中立」名稱或名詞使用上爭論不休,除了前述行政與政治是否能二分的疑義外,最主要的是政府官吏中有政務官與事務官的區分。政務官是因政治而任命,其去留由其政黨是否執政而決定,並為政策成敗負責任。事務官即為永業文官,是經政府考試及格而任命,以考績制為考核、陞遷……的標準,後者之行政中立或政治中立,有其必須性。
但政務官的政治性如何使其維持政治中立,似屬不可能。就我國而言,政務官每每在競選時從事助選之行為,而政務官也常因參選,引起眾多爭議,對其政治活動之規範,似亦應與事務官有所不同。
考試院對政務人員的政治活動之規範,是以「政務人員法」為單獨立法的工作,在民國八十八年十一月四日於考試院第九屆第一五五次會議通過後,於八十九年一月十二日函送立院加以審議。
從「政務人員法」草案第二條之規定,其適用對象如下:
(一)依憲法規定由總統任命之人員。
(二)依憲法規定由總統提名,經國民大會或立法院同意任命之人員。
(三)依憲法規定由行政院院長提請總統任命之人員。
(四)特任、特派之人員。
(五)其他依法律規定之中央或省(市)政府比照簡任第十二職等以上職務之人員。
而「政務人員法」草案,對政務人員之行為規範,當在第十條的利益迴避,第十一條規定「不得動用行政資源,從事助選、輔選,或要求他人不行使投票權或為一定之行使。」第十二條是對政黨活動的基本限制:「憲法或法律規定須超出黨派以外,依法獨立行使職權之政務人員,於任職期間不得參加政黨活動,或為公職候選人助選或輔選。」以及第十五條有關政務人員需為政策錯誤負起政治責任的規定。
由上述討論可見,考試院對於政務人員的規範,是從其政治性來考量,除了對於其基本政治活動有所規定外,採取較寬鬆的態度,此與對於事務官的嚴格要求自不相同。
對於一般公務人員參加政治活動限制的嚴格性,從「公務人員行政中立法」草案的相關條文可以看出:
第七條:公務人員不得利用職權使他人加入或不加入政黨或其他政治團體。
第八條:公務人員不得於上班時間從事政黨或其他政治團體之活動。
第九條:公務人員不得為政黨、其他政治團體或公職候選人要求、期約或收受金錢、物品或其他利益之捐助。
第十條:公務人員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人,從事下列政治活動或行為:
一、)主持集會,發起遊行及連署活動。
二、)在辦公場所印製、散發、張貼文書、圖畫或其他宣傳品。
三、)在大眾傳播媒體具名廣告。
四、)其他經考試院以命令禁止之行為。
因此,從「公務人員行政中立法」草案第七條、第八條、第九條及第十條等條文來看,立法意旨在嚴格要求公務人員儘量少涉入政治性活動,從考試權獨立運作來看,均為合理及必須的考量。
此即是說,為維持考試權之獨立性,為考試院所統轄管理的公務人員即事務官,自應立法限制其政治活動,以維持其中立性。但於政務官之考慮則不同,政務官因其政治性之任命,與政黨同進退,不允許其從事政治活動似不合理,故立法限制其利用政治之資源即可,而不應禁止其政治活動。
因此,從考試權之獨立性質來看,公務人員行政之中立的法規範,應該與政務人員政治活動限制之法規範,分開立法。
當然,考試院的領導階層中,有特任官,也有政務官,為使考試權能獨立運作,考試院院長、副院長,以及考試委員,甚至於屬於政務官的考選、銓敘兩部部長、政務次長,以及保訓會主任委員、副主任委員及委員,自應有更嚴格的政治活動的限制,以保證其中立性。
不過,「政務人員法」和「行政中立法」能否及時完成立法,無人能予樂觀期待。為使考試院能獨立於政治紛爭之外,似應比照監察院所訂定「自律規範」,訂定考試院政務人員參與政治活動規範辦法,現試擬如後:
「考試院政務人員參與政治活動規範辦法」(草案)
第一條 為維護考試權之獨立,規範考試院政務人員參與政治活動,特訂定本辦法。
第二條 本辦法所稱考試院政務人員包括院長、副院長、考試委員、秘書長、銓敘部長、考選部長、考選銓敘二部政務次長、公務人員保障暨培訓委員會主任、副主任委員、委員。
第三條 考試院政務人員於任職期間不得參與左列活動:
一、)擔任政黨職務。
二、)為政黨宣傳其政治主張。
三、)協助政黨吸收黨員。
四、)為政黨或候選人籌募經費。
五、)為法定選舉之候選人助選、輔選。
六、)為候選人擔任與選舉有關之各項職務或接受其名銜。
七、)發起或連署與選舉有關或為達競選目的之聲明或其他文宣。
八、)對於非公辦而與選舉有關之各項政治活動,如候選人募款餐會、政見發表會、成立競選總部、分部、服務處站、成立後援會等之參加或致送花藍、匾額、中堂及其他禮物。
九、)其他有關黨派之政治性活動。
第四條 考試院政務人員登記為法定選舉之候選人者,自候選人名單公告之日起至投票日止,應依規定請事假或休假。
第五條 考試委員任職期間除法令所規定外不得兼任其他公職或執行業務。
第六條 考試委員違反本辦法或有其他違法失職情事者,除法令另有規定外,應提報本院院會決議為適當處置。
第七條 本辦法經本院院會通過後施行,修訂時亦同。
為配合本研究,前已提及,筆者特地執行了「考試權獨立行使之調查研究」,在有關「政治中立」的問項上,其統計結果如下:
第一,)在考試院院長及副院長涉入政治活動範圍的問題選擇上,有35.3﹪的受測者贊成考試院院長及副院長「不得擔任黨職,停止政黨活動」,但贊成「完全退出政黨」者仍佔23.7﹪。
第二,)在考試委員涉入政治活動範圍的問題選擇上,認為考試委員應該「完全退出政黨」者佔20.7%,「不得擔任黨職停止政黨活動」者佔34.3%。至於考、銓兩部部長與政務次長部分,則贊同「完全退出政黨」者佔17.3%,而主張「不得擔任黨職停止政黨活動」者佔31%。
為了考試權能夠獨立運作,考試院之特任官及政務官在參與政治活動上,應有更嚴格之規範,因此,從前述問調結果來看,考試院院長、副院長及考試委員,甚至於考、銓兩部部長,似都以「完全退出政黨」為宜。由於民主國家參加或退出政黨,乃是個人的政治自由,因此,考試院相關之決策首長,未來如果不再擔任職務,自可重返自己所認同的政黨。
最後,考試院所以被質疑是否能夠真正獨立運作,不受政治力的干涉,有人認為主因之一乃是考試委員在過去威權時代,每有淪為酬庸過氣政客,或拉攏不同立場之特定政治人物的現象。事實雖未必如此,但為使考試權獨立不受政治力之干擾,對於考試委員之任命,仍宜採嚴苛之標準。
依考試院組織法第四條之規定:「考試委員應具有左列各款資格之一:一、曾任考試委員聲譽卓著者。二、曾任典試委員長而富有貢獻者。三、曾任大學教授十年以上,聲譽卓著,有專門著作者。四、高等考試及格二十年以上,曾任簡任職滿十年,並達最高級,成績卓著,而有專門著作者。五、學識豐富,有特殊著作或發明,或富有政治經驗,聲譽卓越者。」
平心而論,欲擔任考試委員其資格之要求不可謂不高,而現今之考試委員也確為各方碩彥。但較易為人詬病政治力有可能介入的縫隙,乃是組織法第四條第五款之規定,此即「學識豐富,有特殊著作或發明,或富有政治經驗,聲譽卓越者。」與其他四款規定之資格相比,較為含混且標準不易確定,似可考慮主動修法,將其刪除。
二、從權力獨享與分享看考試權獨立
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 伍、從政治方面論考試權獨立
從政治層面來看,考試權獨立與否,似乎只繫於政治勢力及政治理念的改變,一旦不主張考試權獨立的政治勢力主導政局,似乎就可以改變考試權獨立與否的命運。然而,若僅只是如此,未免把國家組織權力結構及其運作,視為兒戲,就此而言,似應刻意避免此種政治層面的干預。
然而,因為考試權獨立運作是中山先生的發明,與西方國家的成例,以及學理上的論述,自然會有扞格不入之處。本文前已提及,以西方學理及成例來加以否定,自是輕而易舉之事,但此舉是否適宜,則應先存疑。否則,即有失公允。
何況,西方學理上也與各國之實務運作有差距,不能完全盡信。以考試權之獨立運作範圍來看,學理上咸認為考試院所轄有之人事制度上的管轄權,應屬於行政權。但事實上,各國之成例,有相當多之機關,皆分享人事制度管轄權。傅肅良先生在其所撰「各國人事制度」乙書中,即指出,有下列各種情形,人事制度管轄權除主管機關外,其他機關亦參與分享(1989,頁587-588)
(一)因涉及用人經費預算而賦予其他機關部分管轄權者:如英國的財政部,美國的審計局、管理及預算局,德國的財政部,法國的預算局,新加坡的財政部,菲律賓的預算部,加拿大的財政委員會等。
(二)因涉及勞資關係而賦予其他機關部分管轄權者:如英國的惠德利協議會,美國的聯邦勞工關係局,法國的協議會,德國的職員協議會等。
(三)因涉及公務員保障而賦予其他機關部分管轄權者:如英國的惠德利協議會、實業法庭及文官仲裁院,美國的功績制保護委員會、平等任用機會委員會,法國的評政院、協議會,德國的職員協議會、聯邦裁判所,菲律賓的文官申訴委員會等。
(四)因其他原因而賦予部分管轄權者:如日本的總理府人事局,德國的內政部等。
由此可見,人事管理或人事制度的管轄權,所謂獨立行使,當指依法行政,以及不受政治力的干涉。但是,政治力在實際運作中,制衡及分權乃是民主政治的原理,因此,所謂的獨立並不意謂著管轄權的完全獨佔。
就我國考試權之運作而言,考試院與行政院所管轄之人事行政權有分享的現象,此合於分權及制衡,但屢屢受到質疑,更認為我國獨特的五權憲法制下,考試院獨立存在,或考試權之獨立行使,不合邏輯、事理及學理。但是,考試權的獨立運作,並不意謂著對考試權的獨佔,權力分立意謂著權力也可以分享。考試院及行政院之間的關係,正應從這個角度去加以觀察。
當然,我國因政治體制之特殊,五院之間的關係,也必須考慮政黨政治下的複雜面。以民國八十九年總統大選後現今(九十年)的政黨政治生態來看,總統係民進黨人士,而行政院由民進黨組成,可是立法院仍由國民黨居多數黨,設若民國九十年底的立委改選,立法院有一多數黨但不是民進黨,或立院中沒有一黨過半數,但有「多數聯盟」(majority coalition)卻不包含民進黨,此即美國政府學理中所謂的分裂政府或紛歧政府(divided government)。就考試院而言,受到政黨政治下分裂政府的影響,至少有以下兩方面:
第一,)考試院院長、副院長及考試委員雖任期受到憲法的保障,但六年任期與總統四年、立委三年,並不一致,因彼等之提名權在總統,但同意權在立院,故必受到總統的黨籍所屬及立院政黨政治生態的影響。總統固可因提名權而左右人選,但必須顧及立法院是否同意。
因此,立法院的意見,常左右總統在提名人選時考慮的空間。尤其在立法院多數黨及多數聯盟,與總統所屬政黨居於對立或競爭狀態下,考試院院長、副院長及考試委員的人選及任命,勢必成為極端複雜的政治事件。
第二,)由於人事行政權在某些方面是由行政院及考試院分享,在分裂政府下,這種分享是否會影響到實際的功能及運作。由於不同的政黨有不同的政策,依修憲後之規定,考試院在考試、銓敘、保障、撫卹、退休上掌有完整之職權;但是,在公務人員的任免、考績、級俸、陞遷、褒獎上則僅有訂定法制事項之權,一般言之,此即在這些工作上,考試院有制定政策之權,但其執行權則由其他行政機關來行使。
由於大部分公務人員均屬於行政院,所以,實際上的執行權是由行政院人事行政局所掌有。但是,在紛岐政府之下,這毋寧是相當獨特的現象,此即考試院院長、副院長及多數考試委員與總統、行政院院長不屬同一政黨,執行機關豈有執行不同政黨政策之理?因此,在人事行政決策及執行的一致性上,當分裂政府出現時,考試院及行政院之間的衝突,似不可避免。
但是,基於此,考試權之運作更需要獨立,以避免政治力的變化,影響到國家考銓業務,以及公務人員行政或政治上的中立性。因此,應該從以下三方面來強化考試權運作的獨立:
第一是專業性
為維護考試權之獨立運作,考試院院長、副院長及考試委員之人選,應有其專業性。我國考試委員之資格在「考試院組織法」第四條中予以明列。但有關考試院院長、副院長之資格則沒有規定。只有在「考試院組織法」第五條中規定了任期:「考試院院長、副院長及考試委員之任期為六年。前項人員出缺時,繼任人員之任期至原任期屆滿之日為止。」
為使院長及副院長之任命減少其政治性,似可考慮修法規定其專業之資格。而其資格似可仿照考試院組織法第四條第一項有關考試委員之資格,除開第五款前以討論可刪除外,院長及副院長之資格門檻自不得低於考試委員,否則又有何德何能能令考試委員佩服,而由其主持考試院會議?
第二是協調性
根據「考試院組織法」第七條第三項之規定:「考試院就其掌理或全國性人事行政事項,得召集有關機關會商解決之。」目前已行之有年的「部局會談」,由考試院銓敘部及人事行政局之間的首長會談,就兩機關之間相關業務之協調,發揮其功能。但部局會談並沒有法律依據,因此,可以考慮修改組織法第七條,將「部局會談」的名稱正式納入法律規範中,使得考試院及行政院之間,有法定的協調機制。
第三是監督性
考試院雖擁有考選及銓敘之職權,但長期以來並非完全執行此一職權,且長處於被動的狀態。舉例來說,考試院組織法第二條規定:「考試院行使憲法所賦予之職權,對各機關執行有關考銓業務並有監督之權。」
又第七條規定:
「考試院設考試院會議,以院長、副院長、考試委員及前條各部會首長組織之,決定憲法所定職掌之政策及其有關重大事項。前項會議以院長為主席。」
考試院就其掌理或全國性人事行政事項,得召集有關機關會商解決之。」
由以上規定可知,強化考試院之監督性,亦有助於考試權之獨立行使。
在配合本研究所做的「考試權獨立行使之調查研究報告」中,問項:「我國人事行政權分別由考試院及行政院兩個機關負責」,有49.7%的受測者持肯定的態度,但也有49.2%的受測者反對。另外,在問到機關缺額是由各機關來甄選的佔39%,而持不贊成的高達59%。但有39%的人仍同意用人機關自行甄選缺額人員,可見受測者對於權力分享仍有認識。
從訓練的問項上也可看出受測者對權力分享的態度。例如90.6%的人贊成由國家文官培訓所訓練考試及格及升等之公務員。但也有77.4%的受訓者贊成各單位自行訓練已被分發到各單位的公務員。雖然,權力的分別管轄似呈兩極紛歧的問調結果。
此一結果也證明對於考試權獨立之特性,一般人也不甚了解,對於權力分立或分屬的正常現象,一樣並不知曉。當然,在兩極紛歧、正反意見恰相反的狀態下,將人事行政權完全劃歸任何一方,似均屬不妥,而在此狀況下,增加其協調性應為必須之舉。
人事行政權是否可由兩個機關分享?當論者認為人事行政權應劃歸行政院,考試院僅僅管轄考試業務時,中央行政機關即行政院掌有完全的人事行政權,卻受到了挑戰,那就是地方分權主義的出現。基本上,世界各先進民主國家,從1980年代中葉以來至20世紀末,都興起了地方政府要求更多的自主權的時潮。(高永光,2001年,頁26)
而根據八十八年一月通過施行的「地方制度法」,我國地方縣市首長在「人事權」上,已取得相當廣大的自主權。(蔡良文,2001年,頁46、76)從嚴格的標準來看,行政院所擁有的人事行政權也不見得是完整的。當中央及地方行政機關各擁有部分獨立自主的人事權時,有關人事行政中的組織編制,以及與職稱、職等有關的官制、官規部分,由一個第三者的獨立機關加以監督,更顯得重要。
而不論「地制法」或該法未訂定前,於八十三年七月制定現已廢止的「省縣自治法」和「直轄市自治法」皆規定了地方政府若有牽涉到有關組織編制的規範,其與考銓業務有關者,除不得抵觸中央考銓法規外,各權責機關於核定後,應函送考試院備查,此用意即在當中央與地方所屬人事權有所分轄時,宜由第三者進行公平之監督,或一旦起衝突時,能有第三者予以公平裁量之意。但此種演變也亦發凸顯考試權獨立行使之必要性。
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 伍、從政治方面論考試權獨立
考試權的運作是否獨立,有人認為與考試院是否能維持中立有關。因為考試權包含了考試用人,以及對於文官之考核、陞遷、獎懲……如果考試不能客觀,用人受到黨派贍恩徇私的影響,而整個文官體系不能中立於政治是非之外,考試權的運作自無獨立之可能。
但是,何謂「中立」?一般討論到「中立」時包含了行政中立和政治中立,考試權之獨立運作是要行政中立?抑或政治中立?「中立」如果是考試權能否獨立的前提,那麼其內涵是什麼?
另外,除了政治或行政中立外,關連到考試權能否獨立的其他政治層面是什麼?例如有關考試院院長、副院長、考試委員及部次長的任命,所引起的政治性問題是什麼?
又所謂考試權獨立,是否意謂著廣義的考試權完全不能與其他單位分享?若可以,例如與行政院如何分享其執行權,而又不損及考試權之獨立?此外,如何與地方分享考試權的運作?本章即依次予以討論。
一、「中立」與考試權之獨立
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 伍、從政治方面論考試權獨立
「中立」意指不偏不倚,公共客觀。國家文官所考慮的乃是國家利益,因此,其行政的推動,是不考慮一黨一派之政策。民主國家,政權會發生輪替,政策也會有改變。但國家行政不能空轉,有其一致性與一貫性,其關鍵就在文官之行政,能夠客觀、公正及中立。如此,才能維持國家的穩定,不會因為執政權的更替,造成混亂及不穩,以致國家、政府的統治或治理,發生危機。
永業文官不涉入政治黨派之爭,行政不受執政權輪替的影響,已為現代民主國家共守之原則。但是,文官之「中立」究為行政中立或政治中立,則屢有爭議。尤其,民主政治尚未十分成熟與健全的國家,公務人員常受政治黨派之影響,不能嚴守中立,因此,常受到反對黨的批評與指摘。
以我國為例,由於過去國民黨長期執政,國家又處於戒嚴及動員戡亂的非常時期,公務人員被視為是國民黨的「鐵票」,每每在選舉時,成為投票部隊及輔選機器。而公務人員在所屬機構中,也不避諱地進行政黨活動,所謂的「中立」,宛如天方夜譚。但是,在解嚴及終止動員戡亂時期之後,永業文官的中立問題,甚至於對政務官的中立要求,都成為各方關切的焦點,而有關的研究也受到重視,並且積極地在進行。
民國八十一年十月考試院正式成立「考銓制度研究發展小組」,即以「公務人員行政中立規範之研究」為專題,進行探討,研究成果並出版成書,書名即為「公務人員行政中立規範之研究」(考試院考銓研究發展小組銓敘分組編印,1993),該書界定「行政中立」之四點意義如下:(頁8-9)
(一)公務人員在職期間應盡忠職守,盡心盡力,推動由政府所制定的政策,造福社會大眾。
(二)公務人員在處理公務上,其立場應超然、客觀、公正,一視同仁,既無偏愛也無偏惡。
(三)公務人員在執法或執行政務官的政策上,應採取同一標準,公平對待任何個人、團體或黨派,既不徇私,也無輕重之別。
(四)公務人員在日常活動中不介入地方派系或政治紛爭,只盡心盡力為國為民服務,即本著公務人員擁有的專門知識、技能與經驗,於政務人員擬訂政策時,提出有關資料幫助政務主管作決定;依本身專業意見執行政務,並建議因應新發問題的政策;復就主管的專門業務,隨時注意民意動向,而作適時適當回應。
不過,考試院八十一年「考銓制度研究小組」雖對行政中立做出界定,但所列舉各國(英、美、法、德、日)的規範,實則為公務人員參與政治活動之限制,後者一般認為係政治中立的範圍。因此,當時的研究並未對「行政中立」或「政治中立」做出區別。
但儘管如此,考試院企圖將公務人員行政或政治中立法規化的努力從未稍止,銓敘部於民國八十三年十一月十日,函送考試院「公務人員行政中立法草案」,而考試院則於同年十二月三十日送請立法院審議,希望能完成立法程序。
由於考試院所送草案仍以「公務人員行政中立法」為法規範之名稱,以致在行政中立及政治中立的名詞及內涵上,可能引起的爭議則無法避免。果然,立法院對於考試院所送之法案草案,一直未完成審查,反而在八十五年十一月十八日一讀通過「政治中立法」草案。
依立院之審查法案情形,「政治中立法」及「公務人員行政中立法」二草案,勢必併案審查。但其中所牽涉之問題應不止適用對象而已,也關連到對考試權獨立運作的基本認知,值得更進一步分析。
首先,考試院仍使用行政中立乙詞,可以從時任當時銓敘部長關中的一段話,了解其源由:
西方學者使用「行政中立」(administrative neutrality)一詞時,雖未對該詞做出概念化(conceptualization)的明確定義,但若從西方學者闡述行政中立的理念,以及我國學者對該名詞的認知來看;大體而言,行政中立之「行政」是指政府文官體系中的行政人員;而「中立」是指對政黨政治運作採取中立的立場。
因此,固然有若干學者從反對威爾遜(Woodrow Wilson)政治與行政分立之主張為立論點,而認為中、高層級的行政人員不可避免地會涉入政治,故無所謂「行政中立」之情事可言;並認為無論從規範面或經驗面來觀察,行政與政治分離的二分法學說,皆是與現實不符而非妥當的。
但是,如果我們對行政中立一詞的理解,是從文官體系中行政人員應有立場及態度為出發點,而不計較於政治與行政是否可以分離,則不論是「行政分立」、「文官政治中立」所指的應該都是相同的概念與理念。(關中,1995年,頁2-3)
由關中的論述可知,考試院所送之草案是著眼在文官在處理公務上應有的立場及態度,換句話說考試權獨立運作下,政府機關之公務人員為使得考銓業務得以「獨立運作」,「中立」是應有的立場及態度,這是從考試權獨立運作的理念下,一路推演後必然的邏輯。所以,考試院「行政中立法」草案第二條明定:「本法所稱公務人員,係指法定機關依法任用、派用之有給專任人員及公立學校依法任用之職員。」
又第十七條也規定:「下列人員準用本法之規定:一、公立各級學校校長及社會教育機構專業人員。二、公營事業對經營政策負有主要決策責任人員。三、各機關及公立學校依法聘用、僱用人員。」
此即從考試權獨立運作下其管轄之對象而言,自然會將軍方相關人員、政務官等排除在外。而參考「政治中立法」草案第二條規定:
「本法適用對象如下:
1.)下列所定各機關之人員:
(1) 司法院、監察院、考試院、國家安全會議所屬國家安全局、法務部及行政院人事行政局之政務官。
(2) 省(市)政府之一級政風、警政、人事機關首長。
2.)前款第一目所定以外之其他政務官。
3.)其他人員:
(1) 法定機關依法任用、派用之有給專任公務人員及公立學校職員。
(2) 現役軍官及其他政戰人員。
(3) 公立學校校長及國民教育學校之教師。
(4) 公營事業機關相當經理或處長級以上職務,或對經營政策負有主要決策責任之人員。
(5) 各機關及公立學校依法令聘用、僱用之人員。
前項第一款第一目及第二款所稱政務官,係指政務官退職酬勞金給與條例第二條所定之人員。
其他法令對於司法、軍職、警察、情報、安全、政風、人事人員政治中立規範,如有較嚴格之限制規定者,從其規定。」
從兩個不同版本的條文來看,「行政中立」是指為使考試權能夠獨立運作,文官之中立,乃為必須之前提與要件;而「政治中立」則係對一些特定人員,當然也包含文官,其政治活動的規範,兩者之立法意旨,以及對於公權力運作,還有從憲政制度運作及功能的角度來看,都有明顯之差異。
從考試權獨立的觀點來看,自是應以「公務人員行政中立法」之立法為優先且必須。
此外,所以在「行政中立」或「政治中立」名稱或名詞使用上爭論不休,除了前述行政與政治是否能二分的疑義外,最主要的是政府官吏中有政務官與事務官的區分。政務官是因政治而任命,其去留由其政黨是否執政而決定,並為政策成敗負責任。事務官即為永業文官,是經政府考試及格而任命,以考績制為考核、陞遷……的標準,後者之行政中立或政治中立,有其必須性。
但政務官的政治性如何使其維持政治中立,似屬不可能。就我國而言,政務官每每在競選時從事助選之行為,而政務官也常因參選,引起眾多爭議,對其政治活動之規範,似亦應與事務官有所不同。
考試院對政務人員的政治活動之規範,是以「政務人員法」為單獨立法的工作,在民國八十八年十一月四日於考試院第九屆第一五五次會議通過後,於八十九年一月十二日函送立院加以審議。
從「政務人員法」草案第二條之規定,其適用對象如下:
(一)依憲法規定由總統任命之人員。
(二)依憲法規定由總統提名,經國民大會或立法院同意任命之人員。
(三)依憲法規定由行政院院長提請總統任命之人員。
(四)特任、特派之人員。
(五)其他依法律規定之中央或省(市)政府比照簡任第十二職等以上職務之人員。
而「政務人員法」草案,對政務人員之行為規範,當在第十條的利益迴避,第十一條規定「不得動用行政資源,從事助選、輔選,或要求他人不行使投票權或為一定之行使。」第十二條是對政黨活動的基本限制:「憲法或法律規定須超出黨派以外,依法獨立行使職權之政務人員,於任職期間不得參加政黨活動,或為公職候選人助選或輔選。」以及第十五條有關政務人員需為政策錯誤負起政治責任的規定。
由上述討論可見,考試院對於政務人員的規範,是從其政治性來考量,除了對於其基本政治活動有所規定外,採取較寬鬆的態度,此與對於事務官的嚴格要求自不相同。
對於一般公務人員參加政治活動限制的嚴格性,從「公務人員行政中立法」草案的相關條文可以看出:
第七條:公務人員不得利用職權使他人加入或不加入政黨或其他政治團體。
第八條:公務人員不得於上班時間從事政黨或其他政治團體之活動。
第九條:公務人員不得為政黨、其他政治團體或公職候選人要求、期約或收受金錢、物品或其他利益之捐助。
第十條:公務人員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人,從事下列政治活動或行為:
一、)主持集會,發起遊行及連署活動。
二、)在辦公場所印製、散發、張貼文書、圖畫或其他宣傳品。
三、)在大眾傳播媒體具名廣告。
四、)其他經考試院以命令禁止之行為。
因此,從「公務人員行政中立法」草案第七條、第八條、第九條及第十條等條文來看,立法意旨在嚴格要求公務人員儘量少涉入政治性活動,從考試權獨立運作來看,均為合理及必須的考量。
此即是說,為維持考試權之獨立性,為考試院所統轄管理的公務人員即事務官,自應立法限制其政治活動,以維持其中立性。但於政務官之考慮則不同,政務官因其政治性之任命,與政黨同進退,不允許其從事政治活動似不合理,故立法限制其利用政治之資源即可,而不應禁止其政治活動。
因此,從考試權之獨立性質來看,公務人員行政之中立的法規範,應該與政務人員政治活動限制之法規範,分開立法。
當然,考試院的領導階層中,有特任官,也有政務官,為使考試權能獨立運作,考試院院長、副院長,以及考試委員,甚至於屬於政務官的考選、銓敘兩部部長、政務次長,以及保訓會主任委員、副主任委員及委員,自應有更嚴格的政治活動的限制,以保證其中立性。
不過,「政務人員法」和「行政中立法」能否及時完成立法,無人能予樂觀期待。為使考試院能獨立於政治紛爭之外,似應比照監察院所訂定「自律規範」,訂定考試院政務人員參與政治活動規範辦法,現試擬如後:
「考試院政務人員參與政治活動規範辦法」(草案)
第一條 為維護考試權之獨立,規範考試院政務人員參與政治活動,特訂定本辦法。
第二條 本辦法所稱考試院政務人員包括院長、副院長、考試委員、秘書長、銓敘部長、考選部長、考選銓敘二部政務次長、公務人員保障暨培訓委員會主任、副主任委員、委員。
第三條 考試院政務人員於任職期間不得參與左列活動:
一、)擔任政黨職務。
二、)為政黨宣傳其政治主張。
三、)協助政黨吸收黨員。
四、)為政黨或候選人籌募經費。
五、)為法定選舉之候選人助選、輔選。
六、)為候選人擔任與選舉有關之各項職務或接受其名銜。
七、)發起或連署與選舉有關或為達競選目的之聲明或其他文宣。
八、)對於非公辦而與選舉有關之各項政治活動,如候選人募款餐會、政見發表會、成立競選總部、分部、服務處站、成立後援會等之參加或致送花藍、匾額、中堂及其他禮物。
九、)其他有關黨派之政治性活動。
第四條 考試院政務人員登記為法定選舉之候選人者,自候選人名單公告之日起至投票日止,應依規定請事假或休假。
第五條 考試委員任職期間除法令所規定外不得兼任其他公職或執行業務。
第六條 考試委員違反本辦法或有其他違法失職情事者,除法令另有規定外,應提報本院院會決議為適當處置。
第七條 本辦法經本院院會通過後施行,修訂時亦同。
為配合本研究,前已提及,筆者特地執行了「考試權獨立行使之調查研究」,在有關「政治中立」的問項上,其統計結果如下:
第一,)在考試院院長及副院長涉入政治活動範圍的問題選擇上,有35.3﹪的受測者贊成考試院院長及副院長「不得擔任黨職,停止政黨活動」,但贊成「完全退出政黨」者仍佔23.7﹪。
第二,)在考試委員涉入政治活動範圍的問題選擇上,認為考試委員應該「完全退出政黨」者佔20.7%,「不得擔任黨職停止政黨活動」者佔34.3%。至於考、銓兩部部長與政務次長部分,則贊同「完全退出政黨」者佔17.3%,而主張「不得擔任黨職停止政黨活動」者佔31%。
為了考試權能夠獨立運作,考試院之特任官及政務官在參與政治活動上,應有更嚴格之規範,因此,從前述問調結果來看,考試院院長、副院長及考試委員,甚至於考、銓兩部部長,似都以「完全退出政黨」為宜。由於民主國家參加或退出政黨,乃是個人的政治自由,因此,考試院相關之決策首長,未來如果不再擔任職務,自可重返自己所認同的政黨。
最後,考試院所以被質疑是否能夠真正獨立運作,不受政治力的干涉,有人認為主因之一乃是考試委員在過去威權時代,每有淪為酬庸過氣政客,或拉攏不同立場之特定政治人物的現象。事實雖未必如此,但為使考試權獨立不受政治力之干擾,對於考試委員之任命,仍宜採嚴苛之標準。
依考試院組織法第四條之規定:「考試委員應具有左列各款資格之一:一、曾任考試委員聲譽卓著者。二、曾任典試委員長而富有貢獻者。三、曾任大學教授十年以上,聲譽卓著,有專門著作者。四、高等考試及格二十年以上,曾任簡任職滿十年,並達最高級,成績卓著,而有專門著作者。五、學識豐富,有特殊著作或發明,或富有政治經驗,聲譽卓越者。」
平心而論,欲擔任考試委員其資格之要求不可謂不高,而現今之考試委員也確為各方碩彥。但較易為人詬病政治力有可能介入的縫隙,乃是組織法第四條第五款之規定,此即「學識豐富,有特殊著作或發明,或富有政治經驗,聲譽卓越者。」與其他四款規定之資格相比,較為含混且標準不易確定,似可考慮主動修法,將其刪除。
二、從權力獨享與分享看考試權獨立
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 伍、從政治方面論考試權獨立
從政治層面來看,考試權獨立與否,似乎只繫於政治勢力及政治理念的改變,一旦不主張考試權獨立的政治勢力主導政局,似乎就可以改變考試權獨立與否的命運。然而,若僅只是如此,未免把國家組織權力結構及其運作,視為兒戲,就此而言,似應刻意避免此種政治層面的干預。
然而,因為考試權獨立運作是中山先生的發明,與西方國家的成例,以及學理上的論述,自然會有扞格不入之處。本文前已提及,以西方學理及成例來加以否定,自是輕而易舉之事,但此舉是否適宜,則應先存疑。否則,即有失公允。
何況,西方學理上也與各國之實務運作有差距,不能完全盡信。以考試權之獨立運作範圍來看,學理上咸認為考試院所轄有之人事制度上的管轄權,應屬於行政權。但事實上,各國之成例,有相當多之機關,皆分享人事制度管轄權。傅肅良先生在其所撰「各國人事制度」乙書中,即指出,有下列各種情形,人事制度管轄權除主管機關外,其他機關亦參與分享(1989,頁587-588)
(一)因涉及用人經費預算而賦予其他機關部分管轄權者:如英國的財政部,美國的審計局、管理及預算局,德國的財政部,法國的預算局,新加坡的財政部,菲律賓的預算部,加拿大的財政委員會等。
(二)因涉及勞資關係而賦予其他機關部分管轄權者:如英國的惠德利協議會,美國的聯邦勞工關係局,法國的協議會,德國的職員協議會等。
(三)因涉及公務員保障而賦予其他機關部分管轄權者:如英國的惠德利協議會、實業法庭及文官仲裁院,美國的功績制保護委員會、平等任用機會委員會,法國的評政院、協議會,德國的職員協議會、聯邦裁判所,菲律賓的文官申訴委員會等。
(四)因其他原因而賦予部分管轄權者:如日本的總理府人事局,德國的內政部等。
由此可見,人事管理或人事制度的管轄權,所謂獨立行使,當指依法行政,以及不受政治力的干涉。但是,政治力在實際運作中,制衡及分權乃是民主政治的原理,因此,所謂的獨立並不意謂著管轄權的完全獨佔。
就我國考試權之運作而言,考試院與行政院所管轄之人事行政權有分享的現象,此合於分權及制衡,但屢屢受到質疑,更認為我國獨特的五權憲法制下,考試院獨立存在,或考試權之獨立行使,不合邏輯、事理及學理。但是,考試權的獨立運作,並不意謂著對考試權的獨佔,權力分立意謂著權力也可以分享。考試院及行政院之間的關係,正應從這個角度去加以觀察。
當然,我國因政治體制之特殊,五院之間的關係,也必須考慮政黨政治下的複雜面。以民國八十九年總統大選後現今(九十年)的政黨政治生態來看,總統係民進黨人士,而行政院由民進黨組成,可是立法院仍由國民黨居多數黨,設若民國九十年底的立委改選,立法院有一多數黨但不是民進黨,或立院中沒有一黨過半數,但有「多數聯盟」(majority coalition)卻不包含民進黨,此即美國政府學理中所謂的分裂政府或紛歧政府(divided government)。就考試院而言,受到政黨政治下分裂政府的影響,至少有以下兩方面:
第一,)考試院院長、副院長及考試委員雖任期受到憲法的保障,但六年任期與總統四年、立委三年,並不一致,因彼等之提名權在總統,但同意權在立院,故必受到總統的黨籍所屬及立院政黨政治生態的影響。總統固可因提名權而左右人選,但必須顧及立法院是否同意。
因此,立法院的意見,常左右總統在提名人選時考慮的空間。尤其在立法院多數黨及多數聯盟,與總統所屬政黨居於對立或競爭狀態下,考試院院長、副院長及考試委員的人選及任命,勢必成為極端複雜的政治事件。
第二,)由於人事行政權在某些方面是由行政院及考試院分享,在分裂政府下,這種分享是否會影響到實際的功能及運作。由於不同的政黨有不同的政策,依修憲後之規定,考試院在考試、銓敘、保障、撫卹、退休上掌有完整之職權;但是,在公務人員的任免、考績、級俸、陞遷、褒獎上則僅有訂定法制事項之權,一般言之,此即在這些工作上,考試院有制定政策之權,但其執行權則由其他行政機關來行使。
由於大部分公務人員均屬於行政院,所以,實際上的執行權是由行政院人事行政局所掌有。但是,在紛岐政府之下,這毋寧是相當獨特的現象,此即考試院院長、副院長及多數考試委員與總統、行政院院長不屬同一政黨,執行機關豈有執行不同政黨政策之理?因此,在人事行政決策及執行的一致性上,當分裂政府出現時,考試院及行政院之間的衝突,似不可避免。
但是,基於此,考試權之運作更需要獨立,以避免政治力的變化,影響到國家考銓業務,以及公務人員行政或政治上的中立性。因此,應該從以下三方面來強化考試權運作的獨立:
第一是專業性
為維護考試權之獨立運作,考試院院長、副院長及考試委員之人選,應有其專業性。我國考試委員之資格在「考試院組織法」第四條中予以明列。但有關考試院院長、副院長之資格則沒有規定。只有在「考試院組織法」第五條中規定了任期:「考試院院長、副院長及考試委員之任期為六年。前項人員出缺時,繼任人員之任期至原任期屆滿之日為止。」
為使院長及副院長之任命減少其政治性,似可考慮修法規定其專業之資格。而其資格似可仿照考試院組織法第四條第一項有關考試委員之資格,除開第五款前以討論可刪除外,院長及副院長之資格門檻自不得低於考試委員,否則又有何德何能能令考試委員佩服,而由其主持考試院會議?
第二是協調性
根據「考試院組織法」第七條第三項之規定:「考試院就其掌理或全國性人事行政事項,得召集有關機關會商解決之。」目前已行之有年的「部局會談」,由考試院銓敘部及人事行政局之間的首長會談,就兩機關之間相關業務之協調,發揮其功能。但部局會談並沒有法律依據,因此,可以考慮修改組織法第七條,將「部局會談」的名稱正式納入法律規範中,使得考試院及行政院之間,有法定的協調機制。
第三是監督性
考試院雖擁有考選及銓敘之職權,但長期以來並非完全執行此一職權,且長處於被動的狀態。舉例來說,考試院組織法第二條規定:「考試院行使憲法所賦予之職權,對各機關執行有關考銓業務並有監督之權。」
又第七條規定:
「考試院設考試院會議,以院長、副院長、考試委員及前條各部會首長組織之,決定憲法所定職掌之政策及其有關重大事項。前項會議以院長為主席。」
考試院就其掌理或全國性人事行政事項,得召集有關機關會商解決之。」
由以上規定可知,強化考試院之監督性,亦有助於考試權之獨立行使。
在配合本研究所做的「考試權獨立行使之調查研究報告」中,問項:「我國人事行政權分別由考試院及行政院兩個機關負責」,有49.7%的受測者持肯定的態度,但也有49.2%的受測者反對。另外,在問到機關缺額是由各機關來甄選的佔39%,而持不贊成的高達59%。但有39%的人仍同意用人機關自行甄選缺額人員,可見受測者對於權力分享仍有認識。
從訓練的問項上也可看出受測者對權力分享的態度。例如90.6%的人贊成由國家文官培訓所訓練考試及格及升等之公務員。但也有77.4%的受訓者贊成各單位自行訓練已被分發到各單位的公務員。雖然,權力的分別管轄似呈兩極紛歧的問調結果。
此一結果也證明對於考試權獨立之特性,一般人也不甚了解,對於權力分立或分屬的正常現象,一樣並不知曉。當然,在兩極紛歧、正反意見恰相反的狀態下,將人事行政權完全劃歸任何一方,似均屬不妥,而在此狀況下,增加其協調性應為必須之舉。
人事行政權是否可由兩個機關分享?當論者認為人事行政權應劃歸行政院,考試院僅僅管轄考試業務時,中央行政機關即行政院掌有完全的人事行政權,卻受到了挑戰,那就是地方分權主義的出現。基本上,世界各先進民主國家,從1980年代中葉以來至20世紀末,都興起了地方政府要求更多的自主權的時潮。(高永光,2001年,頁26)
而根據八十八年一月通過施行的「地方制度法」,我國地方縣市首長在「人事權」上,已取得相當廣大的自主權。(蔡良文,2001年,頁46、76)從嚴格的標準來看,行政院所擁有的人事行政權也不見得是完整的。當中央及地方行政機關各擁有部分獨立自主的人事權時,有關人事行政中的組織編制,以及與職稱、職等有關的官制、官規部分,由一個第三者的獨立機關加以監督,更顯得重要。
而不論「地制法」或該法未訂定前,於八十三年七月制定現已廢止的「省縣自治法」和「直轄市自治法」皆規定了地方政府若有牽涉到有關組織編制的規範,其與考銓業務有關者,除不得抵觸中央考銓法規外,各權責機關於核定後,應函送考試院備查,此用意即在當中央與地方所屬人事權有所分轄時,宜由第三者進行公平之監督,或一旦起衝突時,能有第三者予以公平裁量之意。但此種演變也亦發凸顯考試權獨立行使之必要性。