考試權獨立行使之研究
參、考試權獨立之制度研究
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 參、考試權獨立之制度研究
本章企圖從制度的層面來評估考試權獨立及維持院級地位的必需性或必要性。
從機關組織的發展時間來看,一個長期的機構,有其存在的合法性、正當性及必需性,此一機構可以說已經「制度化」。但是,由於時空背景的不同,意識型態的轉變,機關組織儘管長期存在,也可能被迫裁撤,並不因其長期存在就意謂著它應該存在。而機關組織的發展,也不一定意謂著存在且成長,有可能是衰退而甚至於解組、滅亡。
但是,從政治發展的角度來看,發展面臨著能力、平等和分殊化或專門化等併發群問題(the syndrome of capacity, equality and differentiation)。此即政治發展面臨公共事務問題時,必然涉及政府解決問題的能力,以及因問題之產生、解決所導致的民眾利益分配不均的困難,以及為了解決問題及顧慮利益平等,政府部門勢必愈來愈專門化,新機構也就因應而生。
因此,機構之產生必須追溯其原因,成立機構之初要解決什麼問題。就考試權獨立而言,使考試權獨立之原因為何?建立其院級地位,所欲解決的問題是什麼?同理,若這些原因及問題都已經不存在,當然,機構組織必會面對衰退及裁撤。而就算一個機構組織使其「專門化」或「分殊化」的原因及需要仍存在,而且具有其正當性。
但是,若是解決這些問題的能力,是不需要原先設立的這個機關部門,或是可以被其他機關部門所取代,那麼,即使是已經長期存在,且制度化了的機構,也會面臨解組的命運。
考試權包含考選、銓鈙及保障公務員、培訓公務人才等方面的權力。考試院下設有考選部、銓鈙部及公務人員保障暨培訓委員會(以下簡稱「保訓會」)。考試院所以為「院」,其所要解決的問題是什麼?是否有其無可取代之必要性?
考試院下之各部門,其所要解決的問題及無可取代之必要性為何?若不能提供合理的答案,在政治權力更迭,政治意識型態轉變後,考試院的層級及考試權的獨立行使,當然很容易受到挑戰。本章擬從此角度出發,探討考選制度、銓鈙制度及保障培訓制度與考試權獨立運作的關係。
一、考選制度與考試權獨立
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書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 參、考試權獨立之制度研究
憲法增修自民國八十年以來歷經六次,考試院之職掌業已改變,原憲法第八十三條規定:「考試院為國家最高考試機關,掌理考試、任用、銓鈙、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項。」
在增修條文第六條第一項中改為:「考試院為國家考試機關,掌理左列事項,不適用憲法第八十三條之規定:一、考試。二、公務人員之銓鈙、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。」
憲法增修條文對於考試權權限之範圍,重新確定後的意涵是:
第一,)考試院仍然是全國考試銓鈙事務之最高機關,與行政、立法、司法及監察等院相同,都是各院所主管事務的全國「最高」機關。
第二,)狹隘的與考試相關業務的權力行使仍完整地屬於考試院。
第三,)銓鈙業務在銓鈙、保障、撫卹和退休上仍完整地屬於考試院。但是,公務人員之任免、考績、級俸、陞遷及褒獎等業務,考試院只有「法制」制定之權,其執行權交由各院人事行政單位來行使。
其中就「考試」這部份而言,增修條文完整地賦予考試院。在前章裡本文曾提到有些人事行政學者曾謂中山先生所主張的考試權獨立,就是指有關狹隘地考試行政權力。因此,就此而言,即使反對我國廣義的考試權侵奪了行政機關人事行政權之學者,仍主張狹隘的考試行政權力,應完整地交由一個獨立機關來行使。
因此,就狹隘的考試權(以下為區別廣義的考試權起見,本文使用「考選權」乙詞,代表狹隘的與考試行政有關的權力。)而言,依據本章前言所論,為探討其組識層級地位,機關存裁的正當性、必需性等,要問的問題是:
第一,)架構的必需性是否仍存在?此即考選制度存在的必需性。
第二,)是否可以其他層級的組織機關取代其工作?而不影響解決問題的能力?
第三,)考選制度在解決問題上的問題是什麼?這些問題是否在裁撤考選制度,或改變其組織機構的層級後會獲得改善?抑或是以其他組織機構取代後,會使得考選問題獲得較佳的解決?
考選機構之設置乃是為了考選人才,甄補公務人員,所謂「甄」是「甄拔」;「補」是指「補充」。行政學泰斗張金鑑對此有一段話,足見其重要性:「公務員的甄募猶如製造廠原料的購置,若不能購得堅實優良的原料,則無論有如何優良的技師與方法,亦必不能產生優良的出品。
獲利的工廠須注意原料的選購,成功的政府須審慎於公僕的甄募。公務員甄募一階段,乃全部人事行政的大門,若守衛不嚴,豺狼入室,則一切不堪收拾。」(張金鑑,1965,頁77-78)
人事行政學者蔡良文認為考選的目的有四:(1999年,頁236-237)
(一)選拔優秀人才,造成有為政府。
(二)救濟選舉之窮,才俊得以出頭。
(三)促進社會流動,人人可登仕途。
(四)消除分贓制度,確保政治清明。
凡是政府必要處理眾人之事務,為此必須有其官吏。政治學者謂構成國家之要素有四,即:主權、領土、人民及政府。而政府者為具有行使公共權力的所有人員所組成。因此,考選人才,乃是為國家甄補官吏,只要國家存在一天,此工作就永無休止之一日。因此,考選制度的必需性是不會消失的,考選機構也一定要存在。
但是,考選工作最大的問題在於甄補到不當的人選,產生如張金鑑所言的「豺狼入室」。事實上,中山先生痛責清朝買官賣官之腐敗,對於歷代用人唯私、唯親,亦大加針貶。所以,考選工作最重大的問題,莫過於避免有權用人者徇私,或有權用人者有「一人得道,雞犬昇天」的分贓情況。此外,考選工作要能廢除徇私、分贓的弊病,顯然,需要有一個獨立,且組織層級最高的機構來主持。試想如果考選人材的組織機構,不能獨立行使其職權,或其組織地位層級低,又如何能抗拒有權用人者的干擾。
因此,考選機構的獨立及最高地位層級,迄今為止,似為一被普遍接受的看法。
主管考選的機關究竟在政府層級中應具有怎樣的「最高」地位,以下試從歷史演變的角度來加以敘述:
(一)民初至考試院組織法公布(民國十七年十月二十日)前
民國二年一月九日孫中山仍任臨時大總統,以命令方式直接掌理文官考試、任用,獎懲及保障,該「令」特別強調:
「國家設官分職,原所以保衛民生,任免之途即應以法令為衡,力彰公道。本大總統前經將關於官規之文官考試任用及懲戎保障各法案,按照約法制定,先後提交參議院咨請議決在案,各項法案關係重要,自非一時所能議決,惟民國成立以來,地方行政機關率皆改組用人,行政既無共貫同條之制,逐有此疆爾界之嫌,甚且任免自由,各為風氣,蕭艾雜進,吏治不修,破壞之餘,難期建設,此任用無法之失也……。」(楊學為,朱仇美,張海鵬主編,1992年,頁628)
與此同時,孫中山先生也同時公布了「文官考試法草案」,其中共有四章,第一章「總則」中,第一條規定:「文官考試除另有法律規定外,分別為文官高等考試及文官普通考試二種均依本法行之。」可見,當時已經將文官考試分為高、普考兩大類。
另外依「典試委員會編製法草案」第十二條規定:「高等典試委員會受國務總理之監督,管理文官高等考試事宜。」。
而同法草案第十一條規定:「高等典試委員會于舉行文官高等考試時,由國務總理于下列各員中開列,另請大總統選派組織之:一、大學校校長。二、大學校法科大學學長及教授。三、法制局局長。四、銓敘局局長。五、法制局參事。六、各部參事。七、大理院推事。八、平政院評事。」顯然,民初主管考試事宜之機關,仍以依法成立特別編組之委員會形式,進行各項工作。而直接受命於大總統及國務總理。
不過,到了袁世凱掌權時侯,似又有所不同,依民國四年九月卅日的「文官高等考試令」,考試事宜由「政事堂」直接承大總統之令而負責。
(二)自考試院組織法公布後至行憲前
民國十七年公布考試院組織法,其中第一條規定:「考試院以左列機關組織之:一、考選委員會。二、銓鈙部。」考試院組織法對於主管考試之機關稱其為考選委員會,而對銓敘業務則賦予「部」之地位。以今日對我國中央政治體制「部」「會」的區別,「部」地位似乎略高於「會」。
但是,從民國十八年八月一日公布的「考選委員會」組織法第二條第一款規定:「考選委員會以委員長一人,副委員長一人,委員五人至七人組織之。」第三條:「考選委員會之行政事務,經考選委員會議議決,由委員長執行之。」由此可見,考選業務設「考選委員會」而不設「部」,其用意當在考試業務貴在公平,為防患首長制下,行政首長循私,故以會議的委員制,來保障其獨立性及公平性,而不像銓敘部以「部長」為首。
可見,十七年北伐完成之後,除了以(國民)黨訓政之外,中央政府五院之制已初具外形,此時,為保障考試權之獨立,考選銓敘之組織地位,總的來說,是佔有中央政府治權機關中之最高「院」級地位;而在考試院之下的考選及銓敘部門的地位,一如其他各院在院中保有最高層級的機關組織地位。可見,「獨立」與「最高」必須是充分必要,相互存在的。
(三)行憲後迄今
我國憲法係於民國三十五年十二月二十五日國民大會通過,三十六年一月一日國民政府公布,而於三十六年十二月二十五日施行。憲法公布後,政府依憲法第八十九條制定考試院組織法,而於三十六年三月三十一日公布。該組織法將考試院之組織設為銓敘部、考選處及秘書處。按理先有考選,而後有銓敘。
因此,此組織法未免有輕考選機構之嫌。而且,將考選機構在院下以「處」定位,尤其該組織法亦規定銓敘部得於各省設考銓處。因此,考選機構的地位,在院內的層級組織似乎在形式上沒有得到「最高」的地位。考試院在發現這種缺失後,立即縷述意見呈當時國民政府高決策機構:
「國防委員會」,詳析考選業務之繁重,必須設立考選部之理由,而得於三十六年四月十一日再交由立法審議,至同年十二月二十五日公布的考試院組織法,主管考選行政的組織層級在考試院院中,確定為「部」級最高的組織地位。(黃耀南編,1992年,頁35-41)
但是,行憲後初期從民國三十八年到三十九年仍有主張將考試院所設之考選部及銓敘部加以裁撤或裁併。此都因為簡化中央政府之部會規模,而有之倡議,並非認為考試權不應獨立行使,考試院不應具有中央「院」級組織地位,以及主管考選之考選部不需要維持「部」級之地位。(同前註,頁43)
從上述考試權運作之組織建構的簡要歷史來看,證明了考試權獨立的必需性並不會因時空背景而有所稍減,為維持其獨立性,其組織地位之最高性,勢必須加以維持。
前面說過就考試權中之考選機制而言,其獨立性殊少爭議,但是,從事考選工作之組織可否另外分離出來,不屬於考試院?少數行政人事學者,不主張人事行政權獨立者,率皆認為人事行政權應屬於行政部門。
但若如此,則只負責考選事務之機構,目前僅只是中央「院」級以下的一個「部」,若考試院下只剩下負責考選行政的一個「部」的建制,那麼「考試院」再維持一個「院」級之地位,自然不足以為人所信服。
因此,遂衍生出把目前考試院所轄之「銓敘部」的職權,劃歸行政院所有,而將僅剩下狹隘考試權的「考試院」降級,成為一個「考試委員會」或「文官委員會」,直屬於總統府或行政院,論者謂如此也符合中山先生所謂考試權獨立之主張。
首先,人事行政之權必然要歸屬於行政院之說未必盡然,本文已在前一章中加以論述,顯見將考試權移轉到另一個組織機構,改變其組織地位之前提,不無疑問。
其次,也是本章在論述之前就已提及的待討論的問題,即若將現行考選組織,以另一個組織建制所取代,是否有損及其獨立性及最高性?
以民進黨所主張的在總統府或行政院下設立一主管全國考試行政之機構,其實和人事行政學上所說的是否人事權屬於行政首長的「部內制」或「部外制」已有所不同。
單就考試行政而言,其獨立之用意在避免考試舞弊循私,失去其公正與客觀性,以致於在選拔人才上出現問題。因此,中山先生才會力主將考試權獨立於行政權之外。是故,暫時不論人事行政而言,將考選機構劃歸於總統府及行政院之下,直接管轄,考試行政權能否客觀、中立,而不受總統及行政院長之影響,實在有相當大的疑問。
此即,若要將考選機構置於行政權之下,要維持其獨立性,是不可能的。但若僅保留考選機構一個「部」級的組織,或以一個籠統的「院」級組織來推動工作,與中央其他四院相比,又似乎極不相稱。因此,欲維持考試權之獨立,勢必賦予考選機構之最高階級性,為此,考選人才後,相關的銓敘工作,也勢必要劃歸考試院所有,以維持其「院」級組織之相當地位。
據此,可以看出欲以其他行政組織內一獨立之機構,取代現行之考選組織,欲維持考選權之獨立性的困難度極高,會損及考選獨立解決問題之必需性。當然,考試院的院級地位的維持所以受到挑戰,似乎考選機制上所呈現出來的問題,長期不斷受到批評,因而會被認為不如改變其組織的系統及層級,或能得到改善,尤其是如果把考選機構置於行政機關之下,是否就能解決目前考選工作上所出現的問題?所以,首先要了解當前考選工作的主要問題是什麼?
根據本研究計畫於八十九年六月七日所召開的「考試權獨立行使之研究」第十五次學者專家座談會,吳定教授認為當前文官制度在考選任用方面,計有以下十二項缺失:(見本研究報告附錄)
(一)考試制度在集權與分權的界線劃分不明確,應盡量清楚確定。
(二)目前考選工作過度強調公平競爭考試,無法達到彈性用人的考量。
(三)專業人員的甄選及管理方法僵化,無法羅致適當人才。
(四)考用合一及統一分發,影響機關彈性選才。
(五)考試費時,人才補充,緩不濟急,以致在編制外用人,破壞考試制度。
(六)政府與民間人才沒交流的機制,致文官體系缺乏競爭的力量。
(七)由於法令限制,大專院校師資無法被充分運用到公部門。
(八)陞遷制度僵化,無法鼓勵特殊優秀人才。
(九)公務人員退職制度彈性不足,阻礙人事新陳代謝。
(十)公務人員投資商業及離職後轉業限制規定嚴苛,不符合經濟發展政策,並影響專業人才之進用。
(十一)現在的陞遷是以年資為基準,此與「快速陞遷」之間如何配合,亟待研究。
(十二)機關員額明訂於組織法中,人員補充十分困難,而且在時間上曠日廢時。
從上述考選人才工作的缺失,很明顯地可以看出,大部分的問題,也都是所有考選工作,如果從一百分的標準來看,都會有的問題。例如,彈性用人,快速陞遷,只能是較少的、特殊的情形,若用人以「彈性」及「快速」為原則,則循序漸進,按部就班的原則又如何照顧得到呢?
其次,如機關組織的總員額,以法律來訂定,是立法機關的執掌,當然行政機關就其組織工作的需要,提出員額數量的規劃,納入立法草案中,但最終決定權仍在立法機關。因此,機關人員可甄補量及總可用員額的妥適性,不在於考選機關是否獨立或隸屬於一般行政權之下。
至於因為考試方式本身所引發的問題,更與考試權獨立及考選機構是否應有最高之位階無關。現以備受爭議以停辦之甲等特考為例。
甲等特考之舉行,乃是為了甄補高級文官,及簡任職公務人員。此因經高考及格之公務員自初任至簡任官,最快需時十八年,因此,高級文官人才之甄補,若依循序漸進之原則,確實緩不濟急。而依我國憲法規定,非經考試及格不得任為公務人員,故教育界及企業界之專才難為政府借重。
此外,在民國五零年代末期,於國內獲得博、碩士學位者,十分稀罕,卻為不可多得之人才,但若未經考試則無法服務於政府,因此,甲等特考的舉行,可謂政府掄得此類人才。(蔡良文編著,1993年,頁90-91)
可見甲特之設置正是為了解吳定教授所稱當前考選工作的一些在人才甄補的缺失。可是,甲等舉辦的結果,論者對其之批評,尚舉一例如後:
歷年甲等特考及格者中,原無任用資格之高級無資文官佔了一定比例,「黑官漂白」的結果,使得本考試之社會公信力為之大減;其間亦多有「世家子弟」藉此途徑得以入仕,並迅速攀登高位現象,遂遭致輿論界及立、監兩院部分委員批評。
又甲等特考及格人員,絕大多數具有博、碩士學位,給予該等人員一條特殊的快速升遷管道,固然增加了政府機關部分高級文官人力來源,但少數幸運通過考試者的平步青雲,卻相對的破壞了正常文官升遷管道,並已對中、低級常任文官士氣造成嚴重打擊。
而部分機關佔據要津者,即使參加甲等特考落榜,仍然續任原職,而甲等特考錄取者,僅能另行挪缺俾辦理分發;而分發到職者,有的在訓練期間即行透過改分配方式至其原服務機關任職;也有的訓練期滿取得考試及格證書後立即商調至其他機關,使得原報缺機關(如立法院立法諮詢中心,台灣省水產實驗所等)仍無可用之人,又要再度請辦甲等特考。(同上註,頁378-379)
甲等特考甄拔人才,是在考試權獨立之下進行的,但是,可以明顯看得出來,甲等特考最大缺失還在於特權介入,此即不論特權來自何方------一般而言,當然較多是來自於行政權力,甲等特考所以產生缺失,乃在於特權挑戰考試取人之獨立性。試問,如果考試權隸屬於一般之行政權,則考試取才的公正性又將如何維持呢?
二、銓敘制度與考試權獨立
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本章在第一節部分已探討了考選制度與考試權獨立之關係。同樣的分析邏輯,也可用來討論銓敘制度與考試權的獨立:
(一)銓敘制度是否有必要獨立存在?視其設置時之需要性?此需要性是否繼續存在?
(二)銓敘機關若不需獨立運作,使其改屬於行政機關,是否能滿足設置時之需要性?
(三)我國銓敘行政的職掌是什麼?在推動執行其職掌所屬之工作的問題是什麼?這些問題是否因銓敘機關獨立存在而產生?若銓敘機關不再單獨存在,或者由其他機關取代,這些問題是否可迎刃而解?
銓敘部所掌理之職權,依三十六年憲法第八十三條規定,包括公務員之任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、保險及養老。後又因「人事管理條例」於民國三十一年九月二日由國民政府制定公布,同年十一月十一日施行,因此,也可將一般所謂的「人事行政」事項之職掌,歸屬於銓敘部。
又依銓敘部組織法第一條規定:「銓敘部掌理全國公務員之銓敘及各機關人事機構之管理事項。」第一條的後半段有關人事機構之管理事項,就是一般批評甚多的考試權和一般行政權之人事行政之間關係的法源基礎。而前半段有關公務員之銓敘工作,究竟此銓敘工作為何?
徐有守所撰「考銓新論」(1996年)指出:「銓」是即「權衡」的意思;而「敘」則是「序列」的意思。所以,銓敘是就公務人員個人所具備的資格或條件,權衡他們應該有多少分量,此即能擔負工作的輕重;
而序列乃是就公務人員的資格條件來排列先後高低順序,換句話說,綜合銓敘兩字的意思,乃是就公務人員的資格條件,來決定其職務或職責的輕重,以及在所有從事公務的人員中,他們的職位的高低順序。所以,徐有守認為「所稱銓敘工作,目前在實際執行時,亦即銓敘審查工作。」(頁161-162)
從銓敘部組織法第三條到第七條,可以佐證徐有守的這種看法:
第一,)敘部組織法第三條是該部「法規司」的職掌,法規司所職掌的工作共有八項,除二、六、七、八三項是與人事制度資料之蒐集、編譯、研究,公務員服務、差假、法令之提議及解釋,以及研究發展等事項有關外,第一項是關於人事政策、人事制度及人事法規之綜合規劃研究及審議事項;
第三項是關於各機關組織法規之職稱、官等、職等及各職稱分列不同官等員額比例之「審議事項」;第四項也是有關各機關職務之歸係、列等及其標準之「審議事項」;而第五項是關於人事機構設置及變更的「審議事項」。
第二,)銓敘部組織法第四條是有關「銓審司」掌理之事項,其中第一項是關於公務人員任免、陞降、遷調及轉調之「銓敘審定事項」;第二項是關於公務人員敘級及敘俸之「銓敘審定事項」;第三項則是關於公務人員考績、考成、考核及其他成績之「銓敘審定事項」。
第三,)銓敘部組織法第五條是規定「特審司」所掌理的事項,與司法、外交、主計、審計、警察、關務、政風、公營事業等人員的任免、陞降、遷調、轉調、敘級、敘俸、敘資、考績、考成、考核及其他成績等之「銓敘審定事項」。
第四,)銓敘部組織法第六條是規範「退撫司」所掌理之事項,除公務人員保險、福利等事項及相關法令之擬議、解釋事項外,就是有關公務人員的退休、撫恤的「審核事項」。
第五,) 銓敘部組織法第七條是有關「人事管理司」所掌理的事項,本條與「人事管理條例」及「人事行政局」之組織條例,牽涉到行政上之人事權與考試權限範圍,但即使如此,在銓敘部人事管理司所掌之事項的第一項即明文規定:「關於人事管理人員任免、敘級、敘俸、考核之審核事項。」,可見對於備受爭議的人員第七條之一(地方公務人員銓敘司(91.1.30公布))之任免有關銓敘工作,重點也在「審核」。
從上述有關銓敘部各司的主要工作職掌來看,銓敘工作確如徐有守所言,是與憲法所規定的第八十三條考試權權限所及的公務人員的任用、銓敘、考績等有關事項等的「審議」「審核」及「審定」工作。而所謂審議、審核及審定,要進行「審」的工作,必然需要有所依循,此依據即是各項有關的法令規章,銓敘部必須依此而「審議」、「審核」及「審定」,銓敘部猶如一個對公務人員相關事務及行為的裁判機關,試問如果它不能獨立,又要飽受行政權的干擾,或必須秉持行政首長的意思,如何能進行公平的審議、審核及審定,如此豈不有違銓敘工作的本意,銓敘工作也勢必無法做好。
現在再看銓敘工作的實際演變,更能知道其獨立性及最高性的重要。根據考試院秘書處所編印的「建國八十年之考銓制度」(前揭書)乙書,歷年來的銓敘行政主要工作如下:
(一)檢討修訂各種銓敘法規。其中最重要的是建立我國「官職併立」的人事制度,而在民國七十五年到七十六年,立法院連續通過公務人員任用法、俸給法、考績法後,此一人事制度卒告獨立。但銓敘部在研擬修訂法規上的工作尚不止於此,其中如「技術人員任用條例」、「派用人員派用條例」、「聘用人員聘用條例」,以及公務人員保險法、退休法、撫卹法,公務人員基準法,公務人員保障法等等,都是非常重要且影響深遠的法律。法令規章如同遊戲規則,一般公務行政所根據的無非是立法機關所通過的法律案,預算案等,決定之權都在立法機關,但提案權亦賦予行政單位,但規範公務人員本身的任用、俸給、考績…等若由具有與行政院同級的考試院進行提案,雖不必要保證更公正、更周全地去研擬草案,但不受行政機關本位主義考量下可能出現的偏頗,則似較可確定,因此,從考銓工作研修相關法令的分量及其公平性及周全性來看,考試權獨立運作也有其必要性。
(二)考銓工作在過去另一項繁重的任務則是辦理各機關組織編制、職務歸系、列等之審議。組織編制、職務歸系及職務列等,對於機關組織的規模,人員的陞遷、轉調,對於人與事之間的配合,影響甚大,一般均認為需要有通盤及整體的考量,並力求其穩定性。因此,這些工作如果由各行政單位自行處理,恐怕不只是雜蕪混亂,整體公務行政都會有不良之影響。所以,就此而言,由考試院銓敘部來獨立進行審議定案的工作,有其必要。
(三)銓敘部對於公務人員的作用,俸給給與,以及陞遷轉調工作,不僅設定標準,並且加以把關。舉例來說,公務人員任用法於民國三十八年一月一日制定公布,民國五十一年的修正,明定各機關擬任人員應以考試及格者為優先、公務人員升等須經升等考試及格、限制各機關不得指派未具任用資格人員,代理或兼任應具任用資格之職務。試問如果任用及升等把關的工作,仍在各用人機關,是否會嚴格遵守?如有無可能任用不具考試及格之人員?
或升等不按考績,一己用人機關主管之喜好?尤其,民國五十四年二月二十日,銓敘部與審計部會同訂定「銓審互核實施辦法」,對於各機關未經銓敘之現職人員,其所支薪俸不得報銷,對於遏止機關首長任用或濫用私人,實有其嚴格限制之功效。以上這些權限若不由一獨立於一般行政機關之考試權來行使,很難想像行政機關會公正地推動這些工作。
事實上銓敘行政工作當然不止以上諸端,舉凡公務人員之考績、保險、獎懲、退休、撫卹,甚至於包括訓練與進修,考試院銓敘部把在進行建立標準、考核執行,品質保証或保障的工作,其業務之繁重,很難由其他現有之機關取代,又不影響其工作之推動。
現今有人主張銓敘行政可以歸由行政院人事行政局來統籌,以過去銓敘行政的規模來看,若將其工作劃歸人事行政局,該局組織會相當龐大。而且,以行政院一個局的組織地位,是否合適對於司法院、監察院、立法院之公務人員進行各項與公務員有關工作的審議、審核、審定?恐怕有相當大之疑問!
三、保障培訓制度與考試權獨立
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章節 : 參、考試權獨立之制度研究
公務人員保障暨培訓委員會(以下簡稱「保訓會」)是根據民國八十五年一月二十六日公布的「公務人員保障暨培訓委員會組織法」而於同年六月一日正式成立。在此之前,公務人員權益的保障,散見於公務人員服務法、任用法、考績法、懲戒法等法律之中,有關公務人員之保障的強調,大體也止於觀念的探討。
至於培育及訓練也有相同的情形,尤其,培育訓練不似保障,並非憲法第八十三條所賦予的考試權範圍。因此,辦理訓練的法律依據上是「公務人員考試法」第二十條第一項規定:「公務人員各等級考試正額錄取者,按錄取類科,接受訓練…。」第二十條第二款規定:「前項訓練辦法,由考試院會同關係院定之。」
因此,「公務人員考試錄取人員訓練辦法」是由考試院、行政院及司法院會訂定發布。因此,有關訓練之權或工作,並非考試院所獨有。
依據「公務人員保障暨培訓委員會組織法」第四條規定:「培訓處掌理下列事項:
(一)關於公務人員訓練、進修政策之研擬規劃及協調事項。
(二)關於公務人員訓練、進修法規之研擬、解釋事項。
(三)關於公務人員考試筆試錄取人員、升任官等、行政中立及其他有關訓練之研擬規劃,執行及委託事項。
(四)關於人事人員訓練、進修之研擬規劃及委託事項。
(五)關於公務人員培訓制度之研究事項。」
再根據保訓會所設之「國家文官培訓所」的組織條例第二條之規定,考試院所辦理的訓練相當明確,即:1. 公務人員考試錄取人員的訓練。2. 公務人員升任官等的訓練。3. 公務人員政治中立的訓練。
由於在人事行政上「在職訓練」對於公務人員的品質的維持及工作效率及效能的提升,此即政府公務部門競爭力之提升,十分重要。我國行政院人事行政局組織中設有「考訓處」,專責行政院所屬公務員訓練,進修之協調,審議及執行規劃。人事行政局下又設有「公務人力發展中心」,主要職掌之一亦為公務人員之訓練。
所以,考試院除了錄取訓練、升等訓練及政治中立訓練外,我國公務人員之其他訓練,大體歸屬於行政院,也就是一般的行政權,實際上,由於分工清楚,也就沒有發生扞格不入的現象,從考試權獨立及權限範圍來看,問題也不大。本研究小組為考試權獨立對各級公務人員進行抽樣調查,調查結果在問項:「國家文官培訓所專司負責考試及格之公務人員訓練及升等」,持贊成意見的人佔90.6%;
但公務人員考試及格業經分發後,贊成由各單位自行訓練的也有77.4%。而贊成由行政院人事行政局來負責行政院所屬公務人員訓練的也有79%。顯然,受測試之公務人員對於目前訓練工作的分別舉行,大體都呈現贊同的態度。公務人員的訓練完全由行政機關來負責,並非主張考試權不應該獨立人所主張的論點。
但是,從公務人員訓練可以由考試權所屬之考試院及代表行政院人事行政權的人事行政局共同來辦理,顯然考試權的獨立有其存在的基礎,並非一定要屬於一般之行政機關。
從培育人才上來看,這也不是憲法第八十三條考試所有的職掌,但理論上先培育後考選,為公務人員之甄補提供來源。其次,則是選拔具發展淺力,具有優秀素質的公務人員,予以再培訓。所以,考選、培育及訓練公務人員實是合一的事情。不過,由於憲法未明文將培育定為考試權行使之範圍,因此,培育的工作就由考試院及行政院分別掌理。
考試院部分是掌理「公務員進修及考察」,所根據的是民國三十二年六月十日國民政府公布的「公務員進修及考察選送條例」 。根據本條例第二條規定,「進修及考察分為國內國外兩種。」而第八條第一項規定,在國內考察期限為半年,國外考察為一年;而進修則國內外均為二年。
但考試院所辦理選送進修或考察的公務員,在選送的資格條件上比較沒有客觀標準,「選送條例」第三條第一項規定的條件是:
「現任簡任荐任或高級委任職公務員,在同一機關繼續任職滿五年,三次考績分數均在八十分次上,兼合於左列各款規定者,選送進修或考察。
(一)對於工作有特殊表現。
(二)學識堪資深造。
(三)品行優良。
(四)體格健康。
前項選送國外進修或考察人員,以曾經高等考試及格或曾在公立或教育部立案或給認可之國內外專科以上學校畢業,並通曉該國文字者為限。」
但所謂品行優良、學識堪資深造,實在很難具體認定。尤其,考試院所辦理的選送考察及進修,考察什麼事項?進修研究科目,則由考試院與行政院或非行政院所屬機關每年來「會商定之」 。
而行政院所辦理的公教人員出國進修研究,依其實習要點,對於進修、研究、實習規定甚為詳盡;而出國進修、研究、實習的對象可以是專業機構、大學、研究院;至於教學及研究人員更可以出國修讀博士學位。而行政院所辦理的「選送公教人員出國專題研究實施計劃」的規定亦頗為詳盡,舉凡目的、選送名額、期限、對象及條件、審議、甄試、甄審、語言要求、專題研究方式、研究學校及機構之申請安排、違規處理、經費等都有極其完整的規定。
從考試院及行政院在培育公務人員的工作上可以看出來,事權的獨立是一個機關行使權力是否能不受干擾,從事自主性發展的關鍵;但是,賦予其職掌的獨立性,並非使所掌工作能完善推動的前提要件。以培育工作來看,由於並非憲法明定考試權之範圍,以至於由考試院及各公務行政單位各自辦理,其成效如何,當然必須從人才培育的總量及被培養出來的人才行使公務的成績來考核評估。
但是,從制度規劃上來看,行政院在這方面做得比考試院要完整齊全。這是否也反證了,不能因為所掌理的工作未臻完善,就應該剝奪其工作所依據權限的獨立性?而應該從權獨立的必需性或必要性加以考量!
有關公務人員之保障更是如此。「保障」是憲法第八十三條明定考試權的範圍。但是,過去認為公務人既是國家的公僕,為國家所養,除了任用、考績、陞遷、褒獎、撫卹、退休、養老等項,皆依法而為就是已經保障公務人員的權利,何需再刻意加以保障?
但是,公務人員權利受到侵犯時,可不可以和一般人相同,提起行政爭訟?或者提起訴願?甚至於進行民事訴訟?長期以來司法院對於公務人員提起行政爭訟及訴願,以及民事法院對於公務人員提起民事訴訟,都採否定之說。此即認為公務人員因官吏身份受行政之處分,乃是屬於行政範圍,故不得進行政爭訟或訴願。
至於民事法院方面,則認為公務人員所受上級官署處分,而生權利受損之事乃公法事件,所以當然以「不受理」駁回。甚至於行政法院對於公務人員遭受免職、停職、降調、記過等處分,也認定是「純屬人事行政範圍之處分」,公務人員對於因這些處分而導致權利受損,理應屬於「公務上紀律服從關係」,既然如此,當然不得提起行政爭訟。(吳庚主持,1998年三月,頁2-4)
由於受到舊觀念及司法院解釋的影響,考試院對公務人員保障工作,並沒有特別的作為。這種情形一直到民國七十三年以後逐漸有了改變,特別是因為免職、懲戒,官等改變、退休金請領、福利互助金等對公務人員之財產造成損失時,司法院逐漸做出各號解釋,而得以進行爭訟。真正有里程碑的解釋是司法院大法官釋字第二四三號解釋(民國七十八年七月十九日),其解釋本文如下:
「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定,對公務員所為之免職處分,直接影響其憲法所保障之服公職權利,受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。
該公務員已依法向該管機關申請復審及向銓敘機關申請再復審或以類此之程序謀求救濟者,相當於訴願、再訴願程序,如仍有不服,應許其提起行政訴訟,方符有權利即有救濟之法理。
行政法院五十一年判字第三九八號,五十三年判字第二二九號,五十四年裁字第十九號,五十七年判字第四一四號判例與上開意旨不符部分,應不再採用。至公務人員考績法之記大過處分,並未改變公務員之身分關係,不直接影響人民服公職之權利,上開各判例不許其以訴訟請求救濟,與憲法尚無牴觸。
行政法院四十年判字第十九號判例,係對公務員服務法第二條及第二十四條之適用,所為之詮釋,此項由上級機關就其監督範圍內所發布之職務命令,並非影響公務員身分關係之不利益處分,公務員自不得訴請救濟,此一判例,並未牴觸憲法。
司法院大法官釋字第二四三號解釋所以重要,乃是因為確立了當公務人員身分關係因受上級官署處分,發生改變致影響其服公職之權利時,可以提起行政訴訟。但是,如果未改變公務人員身分之記過處分、考績評定或上級機關所發之職務命令,仍無法以行政爭訟請求救濟。
考試權對公務人員權利保障工作的缺陷,一直到八十五年一月二十六日公布施行保訓會的「組織法」,並且在考試院下設置保訓會,更於八十五年十月十六日公布施行「公務人員保障法」,才算有了初步的規模。按該法第二條之規定保障範圍在於公務人員身分、工作條件、官職等級、俸給等有關權益。
至於對公務人員權益之救濟途徑則分為「復審、再復審」與「申訴、再申訴」二種;而若對保訓會再復審的決定仍有不服,得向司法機關請求救濟。
從考試權獨立的角度來看,保訓會的成立及「公務人員保障法」的通過,證明了就算憲法賦予職權行使的獨立性,不必然擁有該項職權的機關就能發揮功能。但是,從保障公務人員權益來看,如果沒有一個獨立機關來積極推動,公務人員的保障則無從做起。尤其,從公務人員權益保障觀念的改變來看,更證明了考試權獨立及考試院維持院級組織的重要性。
假定公務人員的保障仍屬於一般行政機關的工作,豈不是球員兼裁判,對於上級官署的行政處分,在公務人員因一己之權利受到損害,進行申訴、再申訴,要求復審、再復審時,上級官署的最高長官豈有輕易更動原處分之道理?
因此,就我國之體制而言,保障公務人員之權益工作,當然不能歸屬於行政院,而行政院所屬之公務人員佔全國公務人員數量最多,為保障其權益,自應由同屬於「院」級組織的考試院來行使,才有可能與行政院公平論理。即使如此,還不算充分保障了公務人員權益,當同屬行政權的行政院及考試院,對影響公務人員權益處分持相同看法時,尚允許公務人員尋求司法救濟,更可以清楚地看出分權及制衡的重要性。
本研究所從事的「考試權獨立行使之調查研究報告」(見附錄)在問到知道設有保訓會組織的達77.8%,其中贊成設置的達95.2%;知道設有「國家文官培訓所」的佔47.4%,但其中贊成設置的達92.2%;
另外在問項:「考試院能否保障公務人員權益」上,70.7%認為能夠保障,但仍有29.2%持否定態度。從問項知道考試院設有「保障案件審查委員會」的只佔30.5%來看,主要在「保訓會」剛成立不久,其績效尚不能讓所有公務人員知道有關。
但在預期「保訓會」可以發揮保障效能的問題上,持肯定態度的仍有80%來看,對考試院獨立於一般行政權之外的保障制度,公務人員應該是持肯定的看法。
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 參、考試權獨立之制度研究
本章企圖從制度的層面來評估考試權獨立及維持院級地位的必需性或必要性。
從機關組織的發展時間來看,一個長期的機構,有其存在的合法性、正當性及必需性,此一機構可以說已經「制度化」。但是,由於時空背景的不同,意識型態的轉變,機關組織儘管長期存在,也可能被迫裁撤,並不因其長期存在就意謂著它應該存在。而機關組織的發展,也不一定意謂著存在且成長,有可能是衰退而甚至於解組、滅亡。
但是,從政治發展的角度來看,發展面臨著能力、平等和分殊化或專門化等併發群問題(the syndrome of capacity, equality and differentiation)。此即政治發展面臨公共事務問題時,必然涉及政府解決問題的能力,以及因問題之產生、解決所導致的民眾利益分配不均的困難,以及為了解決問題及顧慮利益平等,政府部門勢必愈來愈專門化,新機構也就因應而生。
因此,機構之產生必須追溯其原因,成立機構之初要解決什麼問題。就考試權獨立而言,使考試權獨立之原因為何?建立其院級地位,所欲解決的問題是什麼?同理,若這些原因及問題都已經不存在,當然,機構組織必會面對衰退及裁撤。而就算一個機構組織使其「專門化」或「分殊化」的原因及需要仍存在,而且具有其正當性。
但是,若是解決這些問題的能力,是不需要原先設立的這個機關部門,或是可以被其他機關部門所取代,那麼,即使是已經長期存在,且制度化了的機構,也會面臨解組的命運。
考試權包含考選、銓鈙及保障公務員、培訓公務人才等方面的權力。考試院下設有考選部、銓鈙部及公務人員保障暨培訓委員會(以下簡稱「保訓會」)。考試院所以為「院」,其所要解決的問題是什麼?是否有其無可取代之必要性?
考試院下之各部門,其所要解決的問題及無可取代之必要性為何?若不能提供合理的答案,在政治權力更迭,政治意識型態轉變後,考試院的層級及考試權的獨立行使,當然很容易受到挑戰。本章擬從此角度出發,探討考選制度、銓鈙制度及保障培訓制度與考試權獨立運作的關係。
一、考選制度與考試權獨立
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 參、考試權獨立之制度研究
憲法增修自民國八十年以來歷經六次,考試院之職掌業已改變,原憲法第八十三條規定:「考試院為國家最高考試機關,掌理考試、任用、銓鈙、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項。」
在增修條文第六條第一項中改為:「考試院為國家考試機關,掌理左列事項,不適用憲法第八十三條之規定:一、考試。二、公務人員之銓鈙、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。」
憲法增修條文對於考試權權限之範圍,重新確定後的意涵是:
第一,)考試院仍然是全國考試銓鈙事務之最高機關,與行政、立法、司法及監察等院相同,都是各院所主管事務的全國「最高」機關。
第二,)狹隘的與考試相關業務的權力行使仍完整地屬於考試院。
第三,)銓鈙業務在銓鈙、保障、撫卹和退休上仍完整地屬於考試院。但是,公務人員之任免、考績、級俸、陞遷及褒獎等業務,考試院只有「法制」制定之權,其執行權交由各院人事行政單位來行使。
其中就「考試」這部份而言,增修條文完整地賦予考試院。在前章裡本文曾提到有些人事行政學者曾謂中山先生所主張的考試權獨立,就是指有關狹隘地考試行政權力。因此,就此而言,即使反對我國廣義的考試權侵奪了行政機關人事行政權之學者,仍主張狹隘的考試行政權力,應完整地交由一個獨立機關來行使。
因此,就狹隘的考試權(以下為區別廣義的考試權起見,本文使用「考選權」乙詞,代表狹隘的與考試行政有關的權力。)而言,依據本章前言所論,為探討其組識層級地位,機關存裁的正當性、必需性等,要問的問題是:
第一,)架構的必需性是否仍存在?此即考選制度存在的必需性。
第二,)是否可以其他層級的組織機關取代其工作?而不影響解決問題的能力?
第三,)考選制度在解決問題上的問題是什麼?這些問題是否在裁撤考選制度,或改變其組織機構的層級後會獲得改善?抑或是以其他組織機構取代後,會使得考選問題獲得較佳的解決?
考選機構之設置乃是為了考選人才,甄補公務人員,所謂「甄」是「甄拔」;「補」是指「補充」。行政學泰斗張金鑑對此有一段話,足見其重要性:「公務員的甄募猶如製造廠原料的購置,若不能購得堅實優良的原料,則無論有如何優良的技師與方法,亦必不能產生優良的出品。
獲利的工廠須注意原料的選購,成功的政府須審慎於公僕的甄募。公務員甄募一階段,乃全部人事行政的大門,若守衛不嚴,豺狼入室,則一切不堪收拾。」(張金鑑,1965,頁77-78)
人事行政學者蔡良文認為考選的目的有四:(1999年,頁236-237)
(一)選拔優秀人才,造成有為政府。
(二)救濟選舉之窮,才俊得以出頭。
(三)促進社會流動,人人可登仕途。
(四)消除分贓制度,確保政治清明。
凡是政府必要處理眾人之事務,為此必須有其官吏。政治學者謂構成國家之要素有四,即:主權、領土、人民及政府。而政府者為具有行使公共權力的所有人員所組成。因此,考選人才,乃是為國家甄補官吏,只要國家存在一天,此工作就永無休止之一日。因此,考選制度的必需性是不會消失的,考選機構也一定要存在。
但是,考選工作最大的問題在於甄補到不當的人選,產生如張金鑑所言的「豺狼入室」。事實上,中山先生痛責清朝買官賣官之腐敗,對於歷代用人唯私、唯親,亦大加針貶。所以,考選工作最重大的問題,莫過於避免有權用人者徇私,或有權用人者有「一人得道,雞犬昇天」的分贓情況。此外,考選工作要能廢除徇私、分贓的弊病,顯然,需要有一個獨立,且組織層級最高的機構來主持。試想如果考選人材的組織機構,不能獨立行使其職權,或其組織地位層級低,又如何能抗拒有權用人者的干擾。
因此,考選機構的獨立及最高地位層級,迄今為止,似為一被普遍接受的看法。
主管考選的機關究竟在政府層級中應具有怎樣的「最高」地位,以下試從歷史演變的角度來加以敘述:
(一)民初至考試院組織法公布(民國十七年十月二十日)前
民國二年一月九日孫中山仍任臨時大總統,以命令方式直接掌理文官考試、任用,獎懲及保障,該「令」特別強調:
「國家設官分職,原所以保衛民生,任免之途即應以法令為衡,力彰公道。本大總統前經將關於官規之文官考試任用及懲戎保障各法案,按照約法制定,先後提交參議院咨請議決在案,各項法案關係重要,自非一時所能議決,惟民國成立以來,地方行政機關率皆改組用人,行政既無共貫同條之制,逐有此疆爾界之嫌,甚且任免自由,各為風氣,蕭艾雜進,吏治不修,破壞之餘,難期建設,此任用無法之失也……。」(楊學為,朱仇美,張海鵬主編,1992年,頁628)
與此同時,孫中山先生也同時公布了「文官考試法草案」,其中共有四章,第一章「總則」中,第一條規定:「文官考試除另有法律規定外,分別為文官高等考試及文官普通考試二種均依本法行之。」可見,當時已經將文官考試分為高、普考兩大類。
另外依「典試委員會編製法草案」第十二條規定:「高等典試委員會受國務總理之監督,管理文官高等考試事宜。」。
而同法草案第十一條規定:「高等典試委員會于舉行文官高等考試時,由國務總理于下列各員中開列,另請大總統選派組織之:一、大學校校長。二、大學校法科大學學長及教授。三、法制局局長。四、銓敘局局長。五、法制局參事。六、各部參事。七、大理院推事。八、平政院評事。」顯然,民初主管考試事宜之機關,仍以依法成立特別編組之委員會形式,進行各項工作。而直接受命於大總統及國務總理。
不過,到了袁世凱掌權時侯,似又有所不同,依民國四年九月卅日的「文官高等考試令」,考試事宜由「政事堂」直接承大總統之令而負責。
(二)自考試院組織法公布後至行憲前
民國十七年公布考試院組織法,其中第一條規定:「考試院以左列機關組織之:一、考選委員會。二、銓鈙部。」考試院組織法對於主管考試之機關稱其為考選委員會,而對銓敘業務則賦予「部」之地位。以今日對我國中央政治體制「部」「會」的區別,「部」地位似乎略高於「會」。
但是,從民國十八年八月一日公布的「考選委員會」組織法第二條第一款規定:「考選委員會以委員長一人,副委員長一人,委員五人至七人組織之。」第三條:「考選委員會之行政事務,經考選委員會議議決,由委員長執行之。」由此可見,考選業務設「考選委員會」而不設「部」,其用意當在考試業務貴在公平,為防患首長制下,行政首長循私,故以會議的委員制,來保障其獨立性及公平性,而不像銓敘部以「部長」為首。
可見,十七年北伐完成之後,除了以(國民)黨訓政之外,中央政府五院之制已初具外形,此時,為保障考試權之獨立,考選銓敘之組織地位,總的來說,是佔有中央政府治權機關中之最高「院」級地位;而在考試院之下的考選及銓敘部門的地位,一如其他各院在院中保有最高層級的機關組織地位。可見,「獨立」與「最高」必須是充分必要,相互存在的。
(三)行憲後迄今
我國憲法係於民國三十五年十二月二十五日國民大會通過,三十六年一月一日國民政府公布,而於三十六年十二月二十五日施行。憲法公布後,政府依憲法第八十九條制定考試院組織法,而於三十六年三月三十一日公布。該組織法將考試院之組織設為銓敘部、考選處及秘書處。按理先有考選,而後有銓敘。
因此,此組織法未免有輕考選機構之嫌。而且,將考選機構在院下以「處」定位,尤其該組織法亦規定銓敘部得於各省設考銓處。因此,考選機構的地位,在院內的層級組織似乎在形式上沒有得到「最高」的地位。考試院在發現這種缺失後,立即縷述意見呈當時國民政府高決策機構:
「國防委員會」,詳析考選業務之繁重,必須設立考選部之理由,而得於三十六年四月十一日再交由立法審議,至同年十二月二十五日公布的考試院組織法,主管考選行政的組織層級在考試院院中,確定為「部」級最高的組織地位。(黃耀南編,1992年,頁35-41)
但是,行憲後初期從民國三十八年到三十九年仍有主張將考試院所設之考選部及銓敘部加以裁撤或裁併。此都因為簡化中央政府之部會規模,而有之倡議,並非認為考試權不應獨立行使,考試院不應具有中央「院」級組織地位,以及主管考選之考選部不需要維持「部」級之地位。(同前註,頁43)
從上述考試權運作之組織建構的簡要歷史來看,證明了考試權獨立的必需性並不會因時空背景而有所稍減,為維持其獨立性,其組織地位之最高性,勢必須加以維持。
前面說過就考試權中之考選機制而言,其獨立性殊少爭議,但是,從事考選工作之組織可否另外分離出來,不屬於考試院?少數行政人事學者,不主張人事行政權獨立者,率皆認為人事行政權應屬於行政部門。
但若如此,則只負責考選事務之機構,目前僅只是中央「院」級以下的一個「部」,若考試院下只剩下負責考選行政的一個「部」的建制,那麼「考試院」再維持一個「院」級之地位,自然不足以為人所信服。
因此,遂衍生出把目前考試院所轄之「銓敘部」的職權,劃歸行政院所有,而將僅剩下狹隘考試權的「考試院」降級,成為一個「考試委員會」或「文官委員會」,直屬於總統府或行政院,論者謂如此也符合中山先生所謂考試權獨立之主張。
首先,人事行政之權必然要歸屬於行政院之說未必盡然,本文已在前一章中加以論述,顯見將考試權移轉到另一個組織機構,改變其組織地位之前提,不無疑問。
其次,也是本章在論述之前就已提及的待討論的問題,即若將現行考選組織,以另一個組織建制所取代,是否有損及其獨立性及最高性?
以民進黨所主張的在總統府或行政院下設立一主管全國考試行政之機構,其實和人事行政學上所說的是否人事權屬於行政首長的「部內制」或「部外制」已有所不同。
單就考試行政而言,其獨立之用意在避免考試舞弊循私,失去其公正與客觀性,以致於在選拔人才上出現問題。因此,中山先生才會力主將考試權獨立於行政權之外。是故,暫時不論人事行政而言,將考選機構劃歸於總統府及行政院之下,直接管轄,考試行政權能否客觀、中立,而不受總統及行政院長之影響,實在有相當大的疑問。
此即,若要將考選機構置於行政權之下,要維持其獨立性,是不可能的。但若僅保留考選機構一個「部」級的組織,或以一個籠統的「院」級組織來推動工作,與中央其他四院相比,又似乎極不相稱。因此,欲維持考試權之獨立,勢必賦予考選機構之最高階級性,為此,考選人才後,相關的銓敘工作,也勢必要劃歸考試院所有,以維持其「院」級組織之相當地位。
據此,可以看出欲以其他行政組織內一獨立之機構,取代現行之考選組織,欲維持考選權之獨立性的困難度極高,會損及考選獨立解決問題之必需性。當然,考試院的院級地位的維持所以受到挑戰,似乎考選機制上所呈現出來的問題,長期不斷受到批評,因而會被認為不如改變其組織的系統及層級,或能得到改善,尤其是如果把考選機構置於行政機關之下,是否就能解決目前考選工作上所出現的問題?所以,首先要了解當前考選工作的主要問題是什麼?
根據本研究計畫於八十九年六月七日所召開的「考試權獨立行使之研究」第十五次學者專家座談會,吳定教授認為當前文官制度在考選任用方面,計有以下十二項缺失:(見本研究報告附錄)
(一)考試制度在集權與分權的界線劃分不明確,應盡量清楚確定。
(二)目前考選工作過度強調公平競爭考試,無法達到彈性用人的考量。
(三)專業人員的甄選及管理方法僵化,無法羅致適當人才。
(四)考用合一及統一分發,影響機關彈性選才。
(五)考試費時,人才補充,緩不濟急,以致在編制外用人,破壞考試制度。
(六)政府與民間人才沒交流的機制,致文官體系缺乏競爭的力量。
(七)由於法令限制,大專院校師資無法被充分運用到公部門。
(八)陞遷制度僵化,無法鼓勵特殊優秀人才。
(九)公務人員退職制度彈性不足,阻礙人事新陳代謝。
(十)公務人員投資商業及離職後轉業限制規定嚴苛,不符合經濟發展政策,並影響專業人才之進用。
(十一)現在的陞遷是以年資為基準,此與「快速陞遷」之間如何配合,亟待研究。
(十二)機關員額明訂於組織法中,人員補充十分困難,而且在時間上曠日廢時。
從上述考選人才工作的缺失,很明顯地可以看出,大部分的問題,也都是所有考選工作,如果從一百分的標準來看,都會有的問題。例如,彈性用人,快速陞遷,只能是較少的、特殊的情形,若用人以「彈性」及「快速」為原則,則循序漸進,按部就班的原則又如何照顧得到呢?
其次,如機關組織的總員額,以法律來訂定,是立法機關的執掌,當然行政機關就其組織工作的需要,提出員額數量的規劃,納入立法草案中,但最終決定權仍在立法機關。因此,機關人員可甄補量及總可用員額的妥適性,不在於考選機關是否獨立或隸屬於一般行政權之下。
至於因為考試方式本身所引發的問題,更與考試權獨立及考選機構是否應有最高之位階無關。現以備受爭議以停辦之甲等特考為例。
甲等特考之舉行,乃是為了甄補高級文官,及簡任職公務人員。此因經高考及格之公務員自初任至簡任官,最快需時十八年,因此,高級文官人才之甄補,若依循序漸進之原則,確實緩不濟急。而依我國憲法規定,非經考試及格不得任為公務人員,故教育界及企業界之專才難為政府借重。
此外,在民國五零年代末期,於國內獲得博、碩士學位者,十分稀罕,卻為不可多得之人才,但若未經考試則無法服務於政府,因此,甲等特考的舉行,可謂政府掄得此類人才。(蔡良文編著,1993年,頁90-91)
可見甲特之設置正是為了解吳定教授所稱當前考選工作的一些在人才甄補的缺失。可是,甲等舉辦的結果,論者對其之批評,尚舉一例如後:
歷年甲等特考及格者中,原無任用資格之高級無資文官佔了一定比例,「黑官漂白」的結果,使得本考試之社會公信力為之大減;其間亦多有「世家子弟」藉此途徑得以入仕,並迅速攀登高位現象,遂遭致輿論界及立、監兩院部分委員批評。
又甲等特考及格人員,絕大多數具有博、碩士學位,給予該等人員一條特殊的快速升遷管道,固然增加了政府機關部分高級文官人力來源,但少數幸運通過考試者的平步青雲,卻相對的破壞了正常文官升遷管道,並已對中、低級常任文官士氣造成嚴重打擊。
而部分機關佔據要津者,即使參加甲等特考落榜,仍然續任原職,而甲等特考錄取者,僅能另行挪缺俾辦理分發;而分發到職者,有的在訓練期間即行透過改分配方式至其原服務機關任職;也有的訓練期滿取得考試及格證書後立即商調至其他機關,使得原報缺機關(如立法院立法諮詢中心,台灣省水產實驗所等)仍無可用之人,又要再度請辦甲等特考。(同上註,頁378-379)
甲等特考甄拔人才,是在考試權獨立之下進行的,但是,可以明顯看得出來,甲等特考最大缺失還在於特權介入,此即不論特權來自何方------一般而言,當然較多是來自於行政權力,甲等特考所以產生缺失,乃在於特權挑戰考試取人之獨立性。試問,如果考試權隸屬於一般之行政權,則考試取才的公正性又將如何維持呢?
二、銓敘制度與考試權獨立
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 參、考試權獨立之制度研究
本章在第一節部分已探討了考選制度與考試權獨立之關係。同樣的分析邏輯,也可用來討論銓敘制度與考試權的獨立:
(一)銓敘制度是否有必要獨立存在?視其設置時之需要性?此需要性是否繼續存在?
(二)銓敘機關若不需獨立運作,使其改屬於行政機關,是否能滿足設置時之需要性?
(三)我國銓敘行政的職掌是什麼?在推動執行其職掌所屬之工作的問題是什麼?這些問題是否因銓敘機關獨立存在而產生?若銓敘機關不再單獨存在,或者由其他機關取代,這些問題是否可迎刃而解?
銓敘部所掌理之職權,依三十六年憲法第八十三條規定,包括公務員之任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、保險及養老。後又因「人事管理條例」於民國三十一年九月二日由國民政府制定公布,同年十一月十一日施行,因此,也可將一般所謂的「人事行政」事項之職掌,歸屬於銓敘部。
又依銓敘部組織法第一條規定:「銓敘部掌理全國公務員之銓敘及各機關人事機構之管理事項。」第一條的後半段有關人事機構之管理事項,就是一般批評甚多的考試權和一般行政權之人事行政之間關係的法源基礎。而前半段有關公務員之銓敘工作,究竟此銓敘工作為何?
徐有守所撰「考銓新論」(1996年)指出:「銓」是即「權衡」的意思;而「敘」則是「序列」的意思。所以,銓敘是就公務人員個人所具備的資格或條件,權衡他們應該有多少分量,此即能擔負工作的輕重;
而序列乃是就公務人員的資格條件來排列先後高低順序,換句話說,綜合銓敘兩字的意思,乃是就公務人員的資格條件,來決定其職務或職責的輕重,以及在所有從事公務的人員中,他們的職位的高低順序。所以,徐有守認為「所稱銓敘工作,目前在實際執行時,亦即銓敘審查工作。」(頁161-162)
從銓敘部組織法第三條到第七條,可以佐證徐有守的這種看法:
第一,)敘部組織法第三條是該部「法規司」的職掌,法規司所職掌的工作共有八項,除二、六、七、八三項是與人事制度資料之蒐集、編譯、研究,公務員服務、差假、法令之提議及解釋,以及研究發展等事項有關外,第一項是關於人事政策、人事制度及人事法規之綜合規劃研究及審議事項;
第三項是關於各機關組織法規之職稱、官等、職等及各職稱分列不同官等員額比例之「審議事項」;第四項也是有關各機關職務之歸係、列等及其標準之「審議事項」;而第五項是關於人事機構設置及變更的「審議事項」。
第二,)銓敘部組織法第四條是有關「銓審司」掌理之事項,其中第一項是關於公務人員任免、陞降、遷調及轉調之「銓敘審定事項」;第二項是關於公務人員敘級及敘俸之「銓敘審定事項」;第三項則是關於公務人員考績、考成、考核及其他成績之「銓敘審定事項」。
第三,)銓敘部組織法第五條是規定「特審司」所掌理的事項,與司法、外交、主計、審計、警察、關務、政風、公營事業等人員的任免、陞降、遷調、轉調、敘級、敘俸、敘資、考績、考成、考核及其他成績等之「銓敘審定事項」。
第四,)銓敘部組織法第六條是規範「退撫司」所掌理之事項,除公務人員保險、福利等事項及相關法令之擬議、解釋事項外,就是有關公務人員的退休、撫恤的「審核事項」。
第五,) 銓敘部組織法第七條是有關「人事管理司」所掌理的事項,本條與「人事管理條例」及「人事行政局」之組織條例,牽涉到行政上之人事權與考試權限範圍,但即使如此,在銓敘部人事管理司所掌之事項的第一項即明文規定:「關於人事管理人員任免、敘級、敘俸、考核之審核事項。」,可見對於備受爭議的人員第七條之一(地方公務人員銓敘司(91.1.30公布))之任免有關銓敘工作,重點也在「審核」。
從上述有關銓敘部各司的主要工作職掌來看,銓敘工作確如徐有守所言,是與憲法所規定的第八十三條考試權權限所及的公務人員的任用、銓敘、考績等有關事項等的「審議」「審核」及「審定」工作。而所謂審議、審核及審定,要進行「審」的工作,必然需要有所依循,此依據即是各項有關的法令規章,銓敘部必須依此而「審議」、「審核」及「審定」,銓敘部猶如一個對公務人員相關事務及行為的裁判機關,試問如果它不能獨立,又要飽受行政權的干擾,或必須秉持行政首長的意思,如何能進行公平的審議、審核及審定,如此豈不有違銓敘工作的本意,銓敘工作也勢必無法做好。
現在再看銓敘工作的實際演變,更能知道其獨立性及最高性的重要。根據考試院秘書處所編印的「建國八十年之考銓制度」(前揭書)乙書,歷年來的銓敘行政主要工作如下:
(一)檢討修訂各種銓敘法規。其中最重要的是建立我國「官職併立」的人事制度,而在民國七十五年到七十六年,立法院連續通過公務人員任用法、俸給法、考績法後,此一人事制度卒告獨立。但銓敘部在研擬修訂法規上的工作尚不止於此,其中如「技術人員任用條例」、「派用人員派用條例」、「聘用人員聘用條例」,以及公務人員保險法、退休法、撫卹法,公務人員基準法,公務人員保障法等等,都是非常重要且影響深遠的法律。法令規章如同遊戲規則,一般公務行政所根據的無非是立法機關所通過的法律案,預算案等,決定之權都在立法機關,但提案權亦賦予行政單位,但規範公務人員本身的任用、俸給、考績…等若由具有與行政院同級的考試院進行提案,雖不必要保證更公正、更周全地去研擬草案,但不受行政機關本位主義考量下可能出現的偏頗,則似較可確定,因此,從考銓工作研修相關法令的分量及其公平性及周全性來看,考試權獨立運作也有其必要性。
(二)考銓工作在過去另一項繁重的任務則是辦理各機關組織編制、職務歸系、列等之審議。組織編制、職務歸系及職務列等,對於機關組織的規模,人員的陞遷、轉調,對於人與事之間的配合,影響甚大,一般均認為需要有通盤及整體的考量,並力求其穩定性。因此,這些工作如果由各行政單位自行處理,恐怕不只是雜蕪混亂,整體公務行政都會有不良之影響。所以,就此而言,由考試院銓敘部來獨立進行審議定案的工作,有其必要。
(三)銓敘部對於公務人員的作用,俸給給與,以及陞遷轉調工作,不僅設定標準,並且加以把關。舉例來說,公務人員任用法於民國三十八年一月一日制定公布,民國五十一年的修正,明定各機關擬任人員應以考試及格者為優先、公務人員升等須經升等考試及格、限制各機關不得指派未具任用資格人員,代理或兼任應具任用資格之職務。試問如果任用及升等把關的工作,仍在各用人機關,是否會嚴格遵守?如有無可能任用不具考試及格之人員?
或升等不按考績,一己用人機關主管之喜好?尤其,民國五十四年二月二十日,銓敘部與審計部會同訂定「銓審互核實施辦法」,對於各機關未經銓敘之現職人員,其所支薪俸不得報銷,對於遏止機關首長任用或濫用私人,實有其嚴格限制之功效。以上這些權限若不由一獨立於一般行政機關之考試權來行使,很難想像行政機關會公正地推動這些工作。
事實上銓敘行政工作當然不止以上諸端,舉凡公務人員之考績、保險、獎懲、退休、撫卹,甚至於包括訓練與進修,考試院銓敘部把在進行建立標準、考核執行,品質保証或保障的工作,其業務之繁重,很難由其他現有之機關取代,又不影響其工作之推動。
現今有人主張銓敘行政可以歸由行政院人事行政局來統籌,以過去銓敘行政的規模來看,若將其工作劃歸人事行政局,該局組織會相當龐大。而且,以行政院一個局的組織地位,是否合適對於司法院、監察院、立法院之公務人員進行各項與公務員有關工作的審議、審核、審定?恐怕有相當大之疑問!
三、保障培訓制度與考試權獨立
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 參、考試權獨立之制度研究
公務人員保障暨培訓委員會(以下簡稱「保訓會」)是根據民國八十五年一月二十六日公布的「公務人員保障暨培訓委員會組織法」而於同年六月一日正式成立。在此之前,公務人員權益的保障,散見於公務人員服務法、任用法、考績法、懲戒法等法律之中,有關公務人員之保障的強調,大體也止於觀念的探討。
至於培育及訓練也有相同的情形,尤其,培育訓練不似保障,並非憲法第八十三條所賦予的考試權範圍。因此,辦理訓練的法律依據上是「公務人員考試法」第二十條第一項規定:「公務人員各等級考試正額錄取者,按錄取類科,接受訓練…。」第二十條第二款規定:「前項訓練辦法,由考試院會同關係院定之。」
因此,「公務人員考試錄取人員訓練辦法」是由考試院、行政院及司法院會訂定發布。因此,有關訓練之權或工作,並非考試院所獨有。
依據「公務人員保障暨培訓委員會組織法」第四條規定:「培訓處掌理下列事項:
(一)關於公務人員訓練、進修政策之研擬規劃及協調事項。
(二)關於公務人員訓練、進修法規之研擬、解釋事項。
(三)關於公務人員考試筆試錄取人員、升任官等、行政中立及其他有關訓練之研擬規劃,執行及委託事項。
(四)關於人事人員訓練、進修之研擬規劃及委託事項。
(五)關於公務人員培訓制度之研究事項。」
再根據保訓會所設之「國家文官培訓所」的組織條例第二條之規定,考試院所辦理的訓練相當明確,即:1. 公務人員考試錄取人員的訓練。2. 公務人員升任官等的訓練。3. 公務人員政治中立的訓練。
由於在人事行政上「在職訓練」對於公務人員的品質的維持及工作效率及效能的提升,此即政府公務部門競爭力之提升,十分重要。我國行政院人事行政局組織中設有「考訓處」,專責行政院所屬公務員訓練,進修之協調,審議及執行規劃。人事行政局下又設有「公務人力發展中心」,主要職掌之一亦為公務人員之訓練。
所以,考試院除了錄取訓練、升等訓練及政治中立訓練外,我國公務人員之其他訓練,大體歸屬於行政院,也就是一般的行政權,實際上,由於分工清楚,也就沒有發生扞格不入的現象,從考試權獨立及權限範圍來看,問題也不大。本研究小組為考試權獨立對各級公務人員進行抽樣調查,調查結果在問項:「國家文官培訓所專司負責考試及格之公務人員訓練及升等」,持贊成意見的人佔90.6%;
但公務人員考試及格業經分發後,贊成由各單位自行訓練的也有77.4%。而贊成由行政院人事行政局來負責行政院所屬公務人員訓練的也有79%。顯然,受測試之公務人員對於目前訓練工作的分別舉行,大體都呈現贊同的態度。公務人員的訓練完全由行政機關來負責,並非主張考試權不應該獨立人所主張的論點。
但是,從公務人員訓練可以由考試權所屬之考試院及代表行政院人事行政權的人事行政局共同來辦理,顯然考試權的獨立有其存在的基礎,並非一定要屬於一般之行政機關。
從培育人才上來看,這也不是憲法第八十三條考試所有的職掌,但理論上先培育後考選,為公務人員之甄補提供來源。其次,則是選拔具發展淺力,具有優秀素質的公務人員,予以再培訓。所以,考選、培育及訓練公務人員實是合一的事情。不過,由於憲法未明文將培育定為考試權行使之範圍,因此,培育的工作就由考試院及行政院分別掌理。
考試院部分是掌理「公務員進修及考察」,所根據的是民國三十二年六月十日國民政府公布的「公務員進修及考察選送條例」 。根據本條例第二條規定,「進修及考察分為國內國外兩種。」而第八條第一項規定,在國內考察期限為半年,國外考察為一年;而進修則國內外均為二年。
但考試院所辦理選送進修或考察的公務員,在選送的資格條件上比較沒有客觀標準,「選送條例」第三條第一項規定的條件是:
「現任簡任荐任或高級委任職公務員,在同一機關繼續任職滿五年,三次考績分數均在八十分次上,兼合於左列各款規定者,選送進修或考察。
(一)對於工作有特殊表現。
(二)學識堪資深造。
(三)品行優良。
(四)體格健康。
前項選送國外進修或考察人員,以曾經高等考試及格或曾在公立或教育部立案或給認可之國內外專科以上學校畢業,並通曉該國文字者為限。」
但所謂品行優良、學識堪資深造,實在很難具體認定。尤其,考試院所辦理的選送考察及進修,考察什麼事項?進修研究科目,則由考試院與行政院或非行政院所屬機關每年來「會商定之」 。
而行政院所辦理的公教人員出國進修研究,依其實習要點,對於進修、研究、實習規定甚為詳盡;而出國進修、研究、實習的對象可以是專業機構、大學、研究院;至於教學及研究人員更可以出國修讀博士學位。而行政院所辦理的「選送公教人員出國專題研究實施計劃」的規定亦頗為詳盡,舉凡目的、選送名額、期限、對象及條件、審議、甄試、甄審、語言要求、專題研究方式、研究學校及機構之申請安排、違規處理、經費等都有極其完整的規定。
從考試院及行政院在培育公務人員的工作上可以看出來,事權的獨立是一個機關行使權力是否能不受干擾,從事自主性發展的關鍵;但是,賦予其職掌的獨立性,並非使所掌工作能完善推動的前提要件。以培育工作來看,由於並非憲法明定考試權之範圍,以至於由考試院及各公務行政單位各自辦理,其成效如何,當然必須從人才培育的總量及被培養出來的人才行使公務的成績來考核評估。
但是,從制度規劃上來看,行政院在這方面做得比考試院要完整齊全。這是否也反證了,不能因為所掌理的工作未臻完善,就應該剝奪其工作所依據權限的獨立性?而應該從權獨立的必需性或必要性加以考量!
有關公務人員之保障更是如此。「保障」是憲法第八十三條明定考試權的範圍。但是,過去認為公務人既是國家的公僕,為國家所養,除了任用、考績、陞遷、褒獎、撫卹、退休、養老等項,皆依法而為就是已經保障公務人員的權利,何需再刻意加以保障?
但是,公務人員權利受到侵犯時,可不可以和一般人相同,提起行政爭訟?或者提起訴願?甚至於進行民事訴訟?長期以來司法院對於公務人員提起行政爭訟及訴願,以及民事法院對於公務人員提起民事訴訟,都採否定之說。此即認為公務人員因官吏身份受行政之處分,乃是屬於行政範圍,故不得進行政爭訟或訴願。
至於民事法院方面,則認為公務人員所受上級官署處分,而生權利受損之事乃公法事件,所以當然以「不受理」駁回。甚至於行政法院對於公務人員遭受免職、停職、降調、記過等處分,也認定是「純屬人事行政範圍之處分」,公務人員對於因這些處分而導致權利受損,理應屬於「公務上紀律服從關係」,既然如此,當然不得提起行政爭訟。(吳庚主持,1998年三月,頁2-4)
由於受到舊觀念及司法院解釋的影響,考試院對公務人員保障工作,並沒有特別的作為。這種情形一直到民國七十三年以後逐漸有了改變,特別是因為免職、懲戒,官等改變、退休金請領、福利互助金等對公務人員之財產造成損失時,司法院逐漸做出各號解釋,而得以進行爭訟。真正有里程碑的解釋是司法院大法官釋字第二四三號解釋(民國七十八年七月十九日),其解釋本文如下:
「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定,對公務員所為之免職處分,直接影響其憲法所保障之服公職權利,受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。
該公務員已依法向該管機關申請復審及向銓敘機關申請再復審或以類此之程序謀求救濟者,相當於訴願、再訴願程序,如仍有不服,應許其提起行政訴訟,方符有權利即有救濟之法理。
行政法院五十一年判字第三九八號,五十三年判字第二二九號,五十四年裁字第十九號,五十七年判字第四一四號判例與上開意旨不符部分,應不再採用。至公務人員考績法之記大過處分,並未改變公務員之身分關係,不直接影響人民服公職之權利,上開各判例不許其以訴訟請求救濟,與憲法尚無牴觸。
行政法院四十年判字第十九號判例,係對公務員服務法第二條及第二十四條之適用,所為之詮釋,此項由上級機關就其監督範圍內所發布之職務命令,並非影響公務員身分關係之不利益處分,公務員自不得訴請救濟,此一判例,並未牴觸憲法。
司法院大法官釋字第二四三號解釋所以重要,乃是因為確立了當公務人員身分關係因受上級官署處分,發生改變致影響其服公職之權利時,可以提起行政訴訟。但是,如果未改變公務人員身分之記過處分、考績評定或上級機關所發之職務命令,仍無法以行政爭訟請求救濟。
考試權對公務人員權利保障工作的缺陷,一直到八十五年一月二十六日公布施行保訓會的「組織法」,並且在考試院下設置保訓會,更於八十五年十月十六日公布施行「公務人員保障法」,才算有了初步的規模。按該法第二條之規定保障範圍在於公務人員身分、工作條件、官職等級、俸給等有關權益。
至於對公務人員權益之救濟途徑則分為「復審、再復審」與「申訴、再申訴」二種;而若對保訓會再復審的決定仍有不服,得向司法機關請求救濟。
從考試權獨立的角度來看,保訓會的成立及「公務人員保障法」的通過,證明了就算憲法賦予職權行使的獨立性,不必然擁有該項職權的機關就能發揮功能。但是,從保障公務人員權益來看,如果沒有一個獨立機關來積極推動,公務人員的保障則無從做起。尤其,從公務人員權益保障觀念的改變來看,更證明了考試權獨立及考試院維持院級組織的重要性。
假定公務人員的保障仍屬於一般行政機關的工作,豈不是球員兼裁判,對於上級官署的行政處分,在公務人員因一己之權利受到損害,進行申訴、再申訴,要求復審、再復審時,上級官署的最高長官豈有輕易更動原處分之道理?
因此,就我國之體制而言,保障公務人員之權益工作,當然不能歸屬於行政院,而行政院所屬之公務人員佔全國公務人員數量最多,為保障其權益,自應由同屬於「院」級組織的考試院來行使,才有可能與行政院公平論理。即使如此,還不算充分保障了公務人員權益,當同屬行政權的行政院及考試院,對影響公務人員權益處分持相同看法時,尚允許公務人員尋求司法救濟,更可以清楚地看出分權及制衡的重要性。
本研究所從事的「考試權獨立行使之調查研究報告」(見附錄)在問到知道設有保訓會組織的達77.8%,其中贊成設置的達95.2%;知道設有「國家文官培訓所」的佔47.4%,但其中贊成設置的達92.2%;
另外在問項:「考試院能否保障公務人員權益」上,70.7%認為能夠保障,但仍有29.2%持否定態度。從問項知道考試院設有「保障案件審查委員會」的只佔30.5%來看,主要在「保訓會」剛成立不久,其績效尚不能讓所有公務人員知道有關。
但在預期「保訓會」可以發揮保障效能的問題上,持肯定態度的仍有80%來看,對考試院獨立於一般行政權之外的保障制度,公務人員應該是持肯定的看法。