考試權獨立行使之研究
陸、政黨輪替與考試權獨立
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 陸、政黨輪替與考試權獨立
「政黨輪替」是國內在公元2000年(民國八十九年)總統大選時的選舉宣傳語言,自大選前的活動期間以迄今日,政黨輪替卻多少已成為較通俗易懂的語言。其實,政黨輪替的意思就政治學上的語辭來看,應該是政黨輪替輪流執政或交替執政。
政黨輪替執政是民主國家的常軌,原本與考試權的獨立並不發生關連。考試權的獨立,一方面要看憲法的變遷;另一方面,必須看考試權能否或應否獨立的理由,不論是理論的原由或現實的需要。
但是,何以在台灣政黨輪替會與考試權的獨立與否發生關連呢?這是因為中國國民黨建黨以來,一直以孫中山五權憲法的思想及憲政構想,作為建構及運作政府機制的基礎;實際上,中華民國的憲法也是以五權原理為依據所訂定的,而考試權為憲法上所規定的中央五院治權機關之一,由憲法保障其獨立之地位。
所以,只要中國國民黨執政,考試權之獨立及具有中央治權機關五院之一的地位,應該不會輕易地被改變。
但是,一旦中國國民黨不執政,就如同八十九年三月十八日總統大選後,由陳水扁當選總統後,形式上已經是民進黨執政,考試權具有中央〝院〞級機關的地位來獨立行使的憲政體制就有可能面臨改變。這是因為民進黨素來主張三權分立的總統制,而且,陳水扁的競選白皮書中,也明白的提出要將考試院的職權併入總統及行政院的行政權中。
因此,未來考試權的獨立及行使機關的〝院〞級地位,是否會有所變化,值得觀察。本章擬從陳水扁的競選白皮書中所主張的將考試權併入行政權討論起,進而分析考試權與行政權的性質,再討論考試權的地位。
一、政黨輪替、憲政變遷與考試權
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 陸、政黨輪替與考試權獨立
政黨交替執政與憲政變遷並沒有必然的關係。尤其是政黨輪替與民主有關,因為民主政治的多數不應該是固定的,且永遠不變的,今天的多數,可能是明天的少數,如果只有一個固定的多數,永恆不變地執政,那就是多數暴政(the Tyranny of the Majority, Guinier, 1995, p. 6)但是,多數與少數之間的交互變化,應在憲政規則當中進行。
如果,每一次定期改選出來的多數都企圖變更憲法規範,以有利於一個永恆多數(permanent majority)的執政,也不是真正的民主;同樣地,也是多數暴政。少數必然不願意做一個永久的輸家,也不願在現有的遊戲規則中去競爭,捨革命而無他途,政治也必然不穩定。(Ibid., pp.9-10)
而且,憲政變遷、憲法修改也不是經由絕對多數可以改變的,民主國家都以特別多數的高門檻進行修改憲法,以求憲政體制的穩定。 M. Laver和N. Schofield統計歐洲二十個民主國家,從1945年到1987年共有218屆次的政府,其中有單一政黨超過絕對多數的政府只有14屆次,佔218屆次的6%。(1991, p.70, table 4.2)。
由此可見,單一政黨要形成絕對多數政府的情形已是十分罕見,特別是要形成具有修憲的特別多數的「超額多數執政黨」(surplus majority party)更困難。因此,政黨輪替就要帶來憲法修改與憲政變遷,基本上是不容易發生的。
何況從我國憲政修改的發展來看,以目前的政治生態,要再進行修憲也十分困難。八十九年四月二十五日國民大會進行第六次的修憲,將修憲提案權賦予立法院,立法院目前各政黨所佔席次,如表一:
表一:立法院(第四屆第三會期)各黨籍委員數暨席次率一覽表
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 陸、政黨輪替與考試權獨立
「政黨輪替」是國內在公元2000年(民國八十九年)總統大選時的選舉宣傳語言,自大選前的活動期間以迄今日,政黨輪替卻多少已成為較通俗易懂的語言。其實,政黨輪替的意思就政治學上的語辭來看,應該是政黨輪替輪流執政或交替執政。
政黨輪替執政是民主國家的常軌,原本與考試權的獨立並不發生關連。考試權的獨立,一方面要看憲法的變遷;另一方面,必須看考試權能否或應否獨立的理由,不論是理論的原由或現實的需要。
但是,何以在台灣政黨輪替會與考試權的獨立與否發生關連呢?這是因為中國國民黨建黨以來,一直以孫中山五權憲法的思想及憲政構想,作為建構及運作政府機制的基礎;實際上,中華民國的憲法也是以五權原理為依據所訂定的,而考試權為憲法上所規定的中央五院治權機關之一,由憲法保障其獨立之地位。
所以,只要中國國民黨執政,考試權之獨立及具有中央治權機關五院之一的地位,應該不會輕易地被改變。
但是,一旦中國國民黨不執政,就如同八十九年三月十八日總統大選後,由陳水扁當選總統後,形式上已經是民進黨執政,考試權具有中央〝院〞級機關的地位來獨立行使的憲政體制就有可能面臨改變。這是因為民進黨素來主張三權分立的總統制,而且,陳水扁的競選白皮書中,也明白的提出要將考試院的職權併入總統及行政院的行政權中。
因此,未來考試權的獨立及行使機關的〝院〞級地位,是否會有所變化,值得觀察。本章擬從陳水扁的競選白皮書中所主張的將考試權併入行政權討論起,進而分析考試權與行政權的性質,再討論考試權的地位。
一、政黨輪替、憲政變遷與考試權
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 陸、政黨輪替與考試權獨立
政黨交替執政與憲政變遷並沒有必然的關係。尤其是政黨輪替與民主有關,因為民主政治的多數不應該是固定的,且永遠不變的,今天的多數,可能是明天的少數,如果只有一個固定的多數,永恆不變地執政,那就是多數暴政(the Tyranny of the Majority, Guinier, 1995, p. 6)但是,多數與少數之間的交互變化,應在憲政規則當中進行。
如果,每一次定期改選出來的多數都企圖變更憲法規範,以有利於一個永恆多數(permanent majority)的執政,也不是真正的民主;同樣地,也是多數暴政。少數必然不願意做一個永久的輸家,也不願在現有的遊戲規則中去競爭,捨革命而無他途,政治也必然不穩定。(Ibid., pp.9-10)
而且,憲政變遷、憲法修改也不是經由絕對多數可以改變的,民主國家都以特別多數的高門檻進行修改憲法,以求憲政體制的穩定。 M. Laver和N. Schofield統計歐洲二十個民主國家,從1945年到1987年共有218屆次的政府,其中有單一政黨超過絕對多數的政府只有14屆次,佔218屆次的6%。(1991, p.70, table 4.2)。
由此可見,單一政黨要形成絕對多數政府的情形已是十分罕見,特別是要形成具有修憲的特別多數的「超額多數執政黨」(surplus majority party)更困難。因此,政黨輪替就要帶來憲法修改與憲政變遷,基本上是不容易發生的。
何況從我國憲政修改的發展來看,以目前的政治生態,要再進行修憲也十分困難。八十九年四月二十五日國民大會進行第六次的修憲,將修憲提案權賦予立法院,立法院目前各政黨所佔席次,如表一:
表一:立法院(第四屆第三會期)各黨籍委員數暨席次率一覽表
資料來源:http:// www.ly.gov.tw/reader/;製表日期:民國八十九年八月五日。
(註):原法定225席立法委員,因區域部份一人請辭,三位民進黨籍人士轉任新政府職務,故總數減為221人,又本屆委員係民國八十七年底選出,任期至九十年底。
從表一可知目前國民黨的席次所佔百分比是51.58%,此為一般所說勉強過半數(the bare majority)。依八十九年四月二十五日所通過的第六次修憲條文第一條第二項修正,國民大會已經失去了原三十六年憲法第二十七條第一項第三款「修改憲法」的權力,只得「依憲法第二十七條第一項第四款及第一百七十四條第二款之規定,複決立法院所提之憲法修正案。」
但是,立法院要能提出憲法修正案,依三十六年原憲法第一百七十四條第二款之規定,需有立委四分之一的提議,四分之三的出席,以及出席委員的四分之三決議,才能向國民大會提出修憲案。
以修憲之慎重,只能假定必須擁有立法院四分之三以上之席次率的政黨,才有可能提出憲法修正案,而立院通過修憲案,還必須由國大複決。換句話說,有兩種條件必須完備,未來才有可能修憲:
第一,)必須有一個單一的政黨,擁有立法院四分之三以上的席次;或者,立法院必須有為某一修憲案所形成的特別多數的聯合(coalition)的出現。在這兩種情形下,立院才可能通過修憲提案。
第二,)第六次修憲條文規定,當立法院提出憲法修正案後,應在三個月內採比例代表制選出國民大會代表,但「比例代表制之選舉方式以法律定之。」國民大會代表在立院修憲案提出後,只有在選出來的國大代表各政黨席次比和立院各政黨所佔席次比相似時,才有可能使立法院修憲案提出時的政黨聯合的特別多數再現,修憲才有可能照立法院的提案通過。
但只要是採取普選方式產生,不論是只對政黨投票,或間雜一定比例的對個人投票,幾乎不太可能促使新產生為複決修憲案而形成的國民大會,成比例地反映出立院為修憲所形成的特別多數聯合。此即是說,以目前國內,特別是立法院的政黨生態,未來的修憲幾乎是不可能。除非是按立法政黨席次百分比,由各政黨或無黨聯盟來推舉出國大代表。
但是後者這種情形是完全不顧修憲時民意的看法,開民主倒車,以現況而言,幾乎不可能。
所以,陳水扁當選總統後,造成國內首次的政黨交替執政;但是,促成憲法修改憲政變遷的條件卻反而減少了。而考試權地位的變更,牽涉到憲法規範的改變。
歷次修憲雖對考試權的範圍有所更動,但考試院為「國家最高考試機關」的地位,則與行政、立法、司法、監察等院為各該職掌的「最高機關」,即「院」的地位,並無改變。
所以,政黨輪替後,憲法再次修改通過的可能性甚低,考試權之地位獨立與否及是否仍能需維持「最高」之國家中央機關「院」之地位,顯然不會立即需要修憲來處理。
何況,陳水扁政府因為是由少數黨執政,而立院的多數黨是國民黨,反而凸顯了當前憲法最重大的問題是在總統府、立法院和行政院之間,只要這三個部門之間,權責規範的十分清楚,國內當無產生重大憲政危機的可能。
因此,長期以來,為民進黨所竭力主張的將考試權併入行政權,並將考試院「院」級地位予以廢除,似乎不應該是民進黨執政後的當務之急。
但是,政黨輪替之後,考試權地位的變遷,仍應予以關注,這是因為陳水扁的競選國家藍圖白皮書及民進黨長期以來,對於考試權以「院」的層級獨立行使職權,進行質疑及批評。
陳水扁的競選白皮書,討論到考試院的職權及地位的,是在第二冊「國家體制改造」的第五章「建構三權分立的中央政府體制」中。
白皮書認為現行中央政府體制根本是「七權分立制」,或「七院制」,其弊端為:(國家藍圖委員會,1999,頁55-59)
(一)中央政府大而無當;
(二)政府體制不易貫徹權力制衡;
(三)越複雜的政府組織增加憲法規範的漏洞與衝突。
因此,白皮書主張要「以三權分立重建小而有效率、權責分明的政府」,其中,與考試院之職權及地位有關的敘述是:「首先應該將考試院的職權併入行政權(或行政院)。現在考試院所掌理的考試與銓敘兩種權力,本來就是人事行政權,是行政權所不可分割的一環。
強行將考試行政與其他行政權分開。反而破壞行政一體,妨礙行政效率。而且銓敘行政本來就沒有獨立行使的必要或可能,而需要獨立行使的考試行政,只要在行政院之下設立獨立運作的國家考試委員會(名稱再議),依法保障其身分與獨立行使職權,就可達成目的。」(同前註,頁57-58)
以上這段話雖然簡單,但是揭露了幾個重要的觀點,它們是:
(一)考試及銓敘權是人事行政權不可分割的一部分,特別是銓敘行政不需要獨立行使。
(二)狹隘的考試權需要獨立行使,但只需要在行政院所屬部會中具有一個「委員會」層級的地位即可。
而綜合上述兩項觀點,考試院自然不必具有「院」級的地位。
上述觀點在理論及現實面上涉及相當多的爭議。尤其是考試權和行政權之間的關係,以及有關我國憲政體制中權力的性質,需要更進一步的分析。
二、考試權在權力分立中的性質與地位
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 陸、政黨輪替與考試權獨立
討論考試權獨立以及考試權是否需要具有中央〝院〞級的地位,牽涉到考試權的性質,中央政府權力的本質及所謂權力分權或分立的定義。
我國中央政府體制為五院制,為世界各國所僅有,大體是眾所公認的,但其中又以考試權之獨立行使,以及中央政府以考試院和其他權力並立行使,最為特殊。而大家也認為是受了中山先生五權憲法觀念及主張影響所致。
但追溯中山先生有五權並立之思想,係受了傳統中國在君權之下,考試取才有其獨立行使之特性及傳統所致。此即考試取才傳統中國中由禮部負責,而吏部則為官吏之任命使用。現今把考試權涵蓋了考試取才及任用官吏,乃是擴大了中山先生考試權獨立行使的範圍。同時,也侵奪了原屬於行政權之「吏部」在任用百官上的權力。
所以,有關考試權獨立的範圍,以及以何種層級的機關來加以行使,正是權力分立性質的探討。首先,考試權現今涵蓋了考試取才及銓任官吏的權力,就算是侵擾了部分傳統中國「吏部」的權力,並不必然就是權力劃分歸屬上的不當。難道傳統中國禮部、吏部對於行政權力的劃分就是永恆不變的真理?
其次需要討論的是陳水扁競選白皮書,以及過去民進黨在憲政問題上所透露出來的權力分立的數量觀念,在白皮書中認為我國憲法雖宣稱是五院制,若再加上總統及國民大會,其實是七院制,即政府的統治權在七個單位手中。
以致於「非常複雜」,而要將基於三民主義的五權憲法「……撕裂、拉扯,拿來踐踏」(李鴻禧,1994,頁197)長期以來民進黨及部分學者所主張的美式三權憲法,是從數量上來比較,認為只有三權,會比五權,或者所謂的七權,看起來要簡單,而且不複雜。
但試問美國憲政運作有那麼簡單嗎?美國政治的複雜,使美國政治學者要去主張應採取英國的行政立法合一政治制度來改良。
以美國總統為例,被稱為民主帝王(emperor by people mandate),但是,美國政治史上的總統卻有強弱(strong and weak)之分,強總統形同帝王,弱總統卻成為國會驅使的兵卒。何以如此,原因相當複雜,而美國國會與總統之間爭奪國家權力的歷史,也被認為是立法及行政之間的爭鬥史,例如戰爭權就是一例。(高永光,1994b)
三權分立的總統制的弊病,不只是中山先生批評而已,美國政治學者也對美國政治的紛歧、混亂有相當多的不滿。中山先生曾說:「美國憲法不必學,英國憲法不能學。」
我們固不應故步自封,牢記孫文思想。但中山先生所以如此說,其中道理何在?「它山之石,可以攻錯」,三權憲法的缺點在那裡?在國內大家對三權憲法充滿迷信,以為能解決我國修憲至今的亂局下,值得吾人深思。
因此,如果只是一味地以三權分立的理論及實際,來批評我國五權憲法,並認為因此就應該廢掉考試權,有待商榷。筆者認為思考考試權獨立及組織層級的問題,至少應該先徹底瞭解:
(一)權力分立的目的何在?
(二)行政權與考試權一定不能分割嗎?
(三)考試院獨立制和公共行政上對於人事行政的分類典型真得格格不入嗎?
以下試加以討論:
(一)權力分立的目的何在?
西方分權的理論,是源自於古典自由主義相信「管得愈少的政府是愈好的政府」(the least government is the best government),因此,統治權力要讓它管得愈少,方法之一是分權;方法之二是制衡。
權力如果大就足以為害,所以權力是愈小愈好。由此可知,分權的用意很簡單,完全從防惡、防弊著眼。這個觀念是非常重要的,也就是說權力要分,而不能集中。集中固然可以有力量,甚至於有效率、有魄力,但容易為惡。所以,即便是從現代管理效率的角度來看,權力也只能〝小而美〞,「大有為」的政府和分權的觀念及用意是絕對不符合的。
因此,從分權的原始用意來看,五權比三權要能達到目的。美國是三權分立的國家,但是,憲政演變的結果,也出現了第四部門,那就是一般所謂的「獨立管制委員會」(the Independent Regulatory Committee)。其實獨立管制委員會起源於立法權對行政權的侵奪。實際作用則是對行政權作更進一步地細分權力的工作。
1844年英國國會通立法,將鐵路安全的工作劃分出來,不歸行政部門來管轄。美國政府的環保署(the Environmental Protection Agency),聯邦溝通委員會(the Federal Communications Commission)和證券管理委員會(the Securities and Exchange Commission),其主管都是由總統任命,但是,這些部門卻都是獨立運作,不受總統行政權的指揮。
所以,同樣是行政權也未必不可以再加以細分,使其獨立運作,道理甚明,端看有無必要及需要。而且,將行政權力再細分下去的目的之一,也是為了更有效率。
要讓權力不能為非作歹,除了讓權力愈分愈小,方法之二就是讓權力之間彼此相互牽制,這就是制衡。制衡指的是牽制(check)和平衡(balance)。牽制是任何一權做什麼事,總是要考量到另外一權可能有不同意見,以致沒有任何一權敢一意孤行。
所以,牽制的雙方不一定在政治權力的總體重量相當。但是,牽制要能成功,顯然在某一點上彼此要居於獨立的地位,也就是沒有臣屬的關係,否則,如何牽制?同樣地,平衡也不是整體重量上的相等,平衡也應該指的是在某一點上,兩個權力之間可以互相抗衡,平分秋色。
舉例來說,像美國的三權分立,在整體上究竟行政、立法、司法三權,那一權最大?是不是三權都一樣大,恐怕不會有標準答案,從總量上來看,三權之中司法權應屬最小,但一旦行政、立法有了爭執,司法權反而凌駕在立法和行政權之上。
總之,權力分立的目的是在防止一個大到可以侵犯民權的政府的存在。這點其實在中山先生的民權主義裡說得很清楚。所以,中山先生才會以為分三權還不夠,要分成五權。(高永光,1994a)
從分權與制衡的原理及目的來看,將屬於行政權的考試權分出來,沒有什麼不對,也不是「五權憲法體制的謬誤」(李鴻禧,自立早報,1993年10月28日)。不能說考試權的工作沒做好,把考試院的職掌劃歸到行政院,一切就能改善,這種看法顯然是錯誤的。舉例來說,像考用不能合一,是用人機關不能夠明確地知道要用什麼人才,用多少員額。
即使把考試權完全歸之於用人機關,也無法改善這種缺失,其理甚明,不需多辯,而與考試權需要獨立與否其實並不相干。
(二)行政權與考試權能不能分割?
考試權的權限根據三十六年憲法第八十三條的規定:「考試院為國家最高考試機關。掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項。」因此,考試權可以分成兩大部分,一部分是與考試院有關的,另外一部分,則與人事行政的職掌有關。因此,除考試業務一般認為仍可以維持獨立外,主張廢考試院並將考試院有關人事行政職掌併入行政權的人,大都將立論放在人事行政之職權與行政權之不可分割上。
人事行政職權(簡稱人事權)攸關機關之用人取才,各國莫不予以重視,但其行使職權究竟是獨立制、幕僚制?集權制或分權制則各有不同的立論,人事行政學上討論甚多,其分類也有不同,看法互異之下對考試權之獨立及組織也有不同的判斷。
但究其根底乃在於一個假定:即行政權與考試權究竟能不能再細分?此點筆者在分權與制衡中已詳述己見。但是,考試權能不能從行政權中分割出來,在一般國家中只需要考慮對行政權大小細分的問題,以及行政權內部的制衡,尚不需要考量行政權的行使機關為何?
但是,在我國則需要考量獨特的憲政體制。認為人事行政權應屬於行政權而不能分割,也就是說依此而主張考試權應併入行政權,亦即裁併考試院;另外,為了考試取才的公正性,只需在行政院下設一個獨立的「委員會」來運作即可,而將考試院銓敘部有關的業務交由人事行政局來行使。這些人其實是認為我國行政權是由行政院單獨及完整的加以行使。
但是,問題的關鍵是我國的行政權究竟是否由一個機構完整地及單獨地行使?憲法雖規定行政院為最高行政機關,其實未修憲之前,尤其在動員戡亂體制及戒嚴之下,總統才是最高行政首長;而修憲迄今,在實際政治的層面,憲法所定的最高行政首長之上,應該還有「最最高」的總統,才是行政權的最後擁有者。
更何況,我國的體制是依中山先生的權能區分而來,中山先生把統治權分成政權與治權,在全世界是獨有的,此與政治學之理論固然不合,但如果簡單地將中山先生的權能區分斥為謬誤,也不免有為反三民主義而反的嫌疑。
從政治學對統治權力的討論來看,統治權就是政府的權力。政府的權力原則上分成行政、立法、司法等權。但是,統治權的淵源是什麼?此即治者的權力來自於誰?答案很簡單即人民。亦即政治學所說的「治者的權力源自於被治者的同意」。
從國家屬於國民全體的主權在民,或國民主權來看,統治權力的最終淵源乃是主權,而只有國民整體才能做主權意志的表示。
可是,全體國民意志的表現如何呈現,就牽涉到政府的形式。如果全體國民意志表示需要有一位君主,那也合乎「治者的權力源自於被治者的同意」。只是,當被治者不同意時,這位君主也只能去位。
就三權分立的美國總統制來說,代表行政權的總統,由民意產生;代表立法權的參、眾兩院的國會議員,也由民意產生。但是,當兩個都得到國民意志委任的立法權和行政權有了衝突,卻由大法官來做裁判。
而大法官卻是由代表行政權的總統提名後,由代表立法權的參院同意之後任命。換句話說,大法官只具有間接民意的基礎,卻能判定直接民意的衝突,這不是也不合邏輯嗎?因此,政府的運作,不能單從民意委任(people mandate)單一角度來看。
所以,中山先生所主張權能區分,只是想讓政府擁有高大的能力,希望選成萬能政府,而把五權的行使都歸於總統一人來掌控。
行政、立法、司法、考試及監察,都是統治權。但是,怕總統變成獨裁,萬能政府變成獨裁政府,才有國民大會的設計,由國民大會代表選舉中央政府官吏,按這個道理來講,上至總統,下至五院的負責人及其決策成員,都由國民大會選出。而國民大會對中央有創制、複決之權。
但是,由萬能政府的角度來看,國民大會應該是備而不用的,只有當:1.五院不能合作,沒有效率時;再加上2.總統無法發揮統整作用時。這時,才由國民大會出來收拾局面。
本文從這個角度討論,無意將論點導致中山先生憲政體制原始觀點的爭論。但是,現行體制無疑仍受中山先生五權觀念的影響。從這個影響上來看,論人事行政職權與行政權的關係,不能單獨從西方權力分立的角度來看,尤其有三點應該注意:
1.)從五權最後由總統統整來看,總統是統治權力最後的行使者,此與西方國家最高行政首長的意義有所不同。因此,人事行政權不必然要一定屬於行政院。
2.)從動員戡亂時期訂定臨時條款,成立人事行政局來看,也符合筆者所說的,人事行政權的最後歸屬其實是統治權的最終行使者。
3.)五院分別行使職權,有其自主性,但一旦有了衝突,則由總統來統整。所以,人事行政權屬於考試院或行政院,在五權體制之下,不是重點;此即,它可以屬於行政院,也可劃歸考試院,如果在運作上出了問題,一方面可以有總統先行統整;同時,也有司法院可以就雙方權限衝突,作出解釋。
這兩種機制都是安全閥的設計,確保政府權力在分立中有合作的機會。而最後一道安全閥機制,則是國民大會。如果五院是因“人”之間的權力衝突,國大可以用罷免權來解決問題;如果是“事”,則可以透過修憲來解決問題。
(三)從人事行政學上的分類看考試權的獨立
人事主管機關究竟屬於什麼體制,人事行政學上有所謂的部內制、部外制以及混合的折衷制。所謂部外制是指「最高行政機關之下設立人事主管機關,依法獨立行使人事行政職權,但仍在行政權體系範圍內,受最高行政首長的統籌領導。」(許南雄,1992,頁36)
至於部內制,則是指「最高行政機關之下設立人事主管機關,而人事權之行使則直接受最高行政首長之督導。」(同前註)
但是,從這種典型的分法來看,不論部內或部外制,都受最高行政機關的督導,以及隸屬最高行政機關,但「內」「外」有別,在於有無特殊獨立自主之地位。這種差別極易引起分類上的混淆,再加不少國家在考選及人事行政上,又採部內或部外制,而趨向混和制。
因此,以部內、部外或混和制來評價我國的考試權是否妥當,也引起不少爭論,像我國究係折衷制或獨樹一幟的〝獨立制〞或所謂的〝院外制〞,相信公共行政學者一定有見仁見智的看法。(張金鑑,1965,頁63-70;蔡良文,1999,頁74-83)
有學者認為我國考試權獨立制有異於部內制、部外制及折衷制,是因為:
1.)人事行政職權獨立於行政權之外,人事權與行政權分立制衡;
2.)人事主管機關獨立於最高行政機關之外,二者不具「隸屬-監督」關係而係「分立-制衡」關係;
3.(行政機關所屬各級人事機關,均具「雙重隸屬監督體系」與人事一條鞭制形態;
4.)人事主管機關即考試院,獨立行使廣泛之人事權,但其「職權」及「機關名稱」均以「考試權」及「考試機關」稱之,名實不符。
除了第4點理由,以名稱不同就批評是「名實不符」,不值得多所討論外。其實,前面三點都與論者從狹隘的行政權來看人事行政,以及過度地側重在「分立-制衡」有關。其實,我國考試院與人事行政局,或考試權與狹義的行政權之間的關係,仍是「分工-協調」重於「分立-制衡」。
因此,探討考試權與行政權的關係,考試院的裁併問題,主要仍是從分工有無必要來看,而不是從分立制衡的角度來看。同時,也顯示出從典型人事行政學對我國考試權獨立行使的分類來看,有點從既有的各國類型中加以批評,自然會得出考試權不需獨立行使,以及維持中央院級組織的必要。
三、考試權獨立行使分工協調重於分立制衡
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 陸、政黨輪替與考試權獨立
考試院職權前已述及在憲法第八十三條的規定,除了考試以外,其他都與人事行政有關,因此,早在民國三十一年就已制定「人事管理條例」,其第一條就規定:「中央及地方機關之人事管理,除法律另有規定外,由考試院銓敘部依本條例行。」
而依動員戡亂時期臨時條款所設置的人事行政局,其組織規程第一條即規定:「人事行政局有關考銓業務,並受考試院之指揮、監督。」民國八十年開始修憲,人事行政局也在修憲條文中取得憲法地位,後來訂定的人事行政局組織條例中也規定:「本局有關考銓業務,並受考試院之監督。」由此可見,人事行政權力確實是由考試院銓敘部所擁有。正因如此,考試權的獨立地位才會受到批評與質疑。但是,考試院依憲法及法律擁有人事行政權力,在實際政治運作裡,考試院是否真正已有在執行呢?
一般認為人事權所以不能和行政權分開,主要在於行政首長如果對於要任用人員,不具有完整地權力,又如何能在行政首長的率領之下,有效率地完成工作目標。
其次,機關首長對於所轄人員,也應該有完整地考核權,定期來權衡工作成績,然後予以獎懲,這就是考績。行政機關若沒有完整的權限定考績,又如何能統領所屬?正因為機關首長有考績權,屬下畏懼被懲罰,渴望得到獎勵,才會聽命機關首長的指揮,並對交代的工作全力以赴。
另外,就是陞遷權。機關首長有權自具有晉陞資格的人員中,擇取人員予以晉陞任用。如果對於所屬人員的晉陞沒有決定權,其所領部屬更不可能聽命於機關首長,為組織盡心盡力。
但是,考試院銓敘部依憲法及法律的規定,雖然對於任用,考績與陞遷擁有權力;但是,考試院實際上從未行使過這些權力。
根據徐有守先生的研究(1996,頁159-166),考試院銓敘部從未有過這些權力。徐有守的看法是:
第一,)各機關任用公務人員,權力都在各機關。考試院只是審查其任用資格而已。所以,審查任用資格,再確定其品位等級之高低及俸給,此與任用權有關,但不是任用。所以,任用權在各用人機關手中。
第二,)考績及陞遷權亦復如此,決定權仍在各機關,考試院只是依法進行審查核定。換句話說,考績及陞遷等主動權仍在各機關首長中,而考試院只是被動地進行審查核定。考試院如發覺有問題而不予核定,仍是請機關重新考慮。當然,銓敘部也可派員進行查核。不過,最後決定變更之權,仍在各機關。銓敘部雖依法查核屬實後可行變更,但從未使用過此項權力。
從徐有守先生的研究來看,考試權與行政權之間的關係,似乎重在分工負責,而不是分立制衡。在實際的人事行政上,考試院及行政院之間若有不同的看法,也是重在協調而不是對抗制衡。
這種分工協調的精神,似乎體現在修憲後有關考試權權限範圍的變更上。民國八十六年憲法增修條文第六條對考試院的職權出如下的變更:「考試院為國家最高考試機關,掌理下列事項,不適用憲法第八十三條之規定:一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。」
修憲條文將考試院職權的變更,除「養老」一項被刪除,移由行政院內政部來統籌辦理之外,一般看法是銓敘、保障、撫卹、退休仍維持由考試院來完全辦理;但任免、考績、級俸、陞遷及褒獎等事項,則考試院的權限僅在於決定「法制事項」。
一般認為所謂法制事項指的是政策、制度及法令規章的決定,就執行部分而言,則交由行政院人事行政局及中央其他機構的人事職權執行單位。
修憲後考試權是否受到縮減,大體集中在上述「法制事項」這點上在探討。(徐有守,1997)有人認為法制制訂之後,對於執行自然負有監督之權責,所以,考試權並未受到縮減,但是,由於任用、考績及陞遷等的實際運作,前面已說到,考試院基本上擁有最後的審定權,但並不干擾或剝奪各用人機關的獨立性。因此,從修憲條文來看,分工及協調用意,大於分權及制衡的目的。
四、結論
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 陸、政黨輪替與考試權獨立
政黨輪替與考試權是否以及能否獨立,原本沒有必然的關連。但是,因此執政黨長期以來主張三權分立的憲法體制,使得考試權的獨立及機關的裁併,成為需要討論及注意的話題。
但是,憑心而論,對於三權分立的憲法政體,國人不免有些過分憧憬與幻想,對於三權分立所引發的弊病,特別在現實政治上的困難,多少有些視而不見,或是低估其可能引起的問題。事實上,考試權能否獨立行使與三權或五權並無必然的關連,蓋三權分立的體制下,有五院(國會的上下兩院),五權分立也不必非設五院不可,主要是考試權如何定位及其獨立性能否有效行使。
其次,因此過去長期執政的國民黨,把孫中山的三民主義及五權憲法,當做教條進行膜拜,也引起反感,導致反對國民黨的憲政學者,從個人的喜好及價值判斷中,對中山先生的五權理論做根本的排斥及反對,而主張裁併考試院。以致於在學理上對於主權、統治權、政權、治權、分權、制衡等的討論,流於疏忽與膚淺,不能對五權分立及合作,權能區分的理論,做更進一步的修正或發現。
當然,人事行政上的類型分辨標準,大體承襲了西方學者的看法,以及西方國家既有之體制,以致於以為我國體制之特殊單純認為並無存在之價值及道理。例如行政權與人事權是否必然關連,可以不可以有合理的懷疑?似乎在既有的人事行政的理論及實務的討論中,都有不可超越的框架,對於考試權的獨立存在,及其目前在中央政府體制中的地位,都有傾向否定的既存判定。
事實上,自1970年代開始西方先進工業化國家,都對其文官制度進行各種改革。改革程度較少的像德國、法國和愛爾蘭;改革程度是中幅度的像美國、丹麥、加拿大、荷蘭;而改革幅度較大的是瑞典、英國、紐西蘭和澳洲。而各國改革的目標之一就是「分權」(decentralization)。(Patricia W. Ingraham and Elliot F. Eisenberg, 1995, pp.133-150.)
筆者認為,政黨輪替固然並不代表著當前憲政體制會更進一步地轉換,考試權的獨立地位必然受到挑戰,或者考試院的組織地位受到懷疑。但是,政黨輪替,朝野易勢,民進黨及其理論家或實務家們,正可以拋開過去取代執政為第一優先要務的考量,能徹底的,實際的去檢討過去憲政改變,中央體制變遷的優缺點,務實地修正過去作為反對黨時的執著或成見,或許更可以為民進黨的永續執政或完全執政,奠定更堅實的基礎。
最後,從現實政治利害來考量,目前容易引起憲政危機的關鍵,還在於總統府、行政院和立法院的複雜三角關係;其次是加上國民大會之後,更複雜的中央體制問題,關於考試權獨立及機關裁併問題,是否需要給予過多的關注或改變,值得深思。
而且,當政黨輪替之際,尤其是少數黨執政,在強調用人唯才,不分黨派的原則下,堅持考試權的獨立,讓文官體系的穩定性獲得保障,應該是一個更值得深思的層面。尤其,考試權獨立行使,在我國憲政發展史上,已有其歷史和制度化的根基,考量考試權的獨立及其組織的層級,更不應該只重視個人的價值選擇,而忽略了這些因素。(郭中玲,2000)
柒、結論
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 柒、結論
本研究第一個想得到的答案是考試權獨立之理論依據,及其與考試院院級地位之關係。
由於考試權獨立之理論係源自於中山先生之五權憲法,因此本文特地從中山先生論考試院之相關論述中去引證,證明中山先生是廣義地看待考試權。因此,考試權之範圍應及於考選及銓敘等與人事行政有關之事項。
此外,本文也討論了中國文官制度的歷史發展,同樣地,證明了傳統中國政府對於考選、任用、考核、獎懲等等權力,可以分屬而統轄。換句話說,人事行政學學者一味地想把狹隘的考試權與人事行政分開,不過是為了滿足人事行政學而已,忽視了歷史的事實,以及理論上的創造。而現行考試院院級地位及考試權獨立行使的範圍,確有其理論的意義,以及歷史發展的淵源,使其存在有其必需性。
本研究想處理的第二個問題是,從制度上看考試院院級地位,及其所屬各部門的組織,有無存在之必要?以及是否有其不可取代性。因此,本研究第三章特地從制度化的層面加以探討,結果發現,如果沒有一個獨立及組織層級最高的機構來主持考選工作,要做到不徇私舞弊,不濫用私人,似無可能。
此外,在本研究第三章中,也特地論述分析考試權在發展過程中,即制度建立的過程裡,朝最高及獨立層級演變的經過。同時,在第三章也特地討論到銓敘制度的職掌、工作,從所屬事務之性質來看,銓敘部門卻是在人事行政上進行「審議」、「審核」及「審定」的工作。可見,銓敘部就如一個對公務行政及公務人員行為的裁判機關,也是對人事行政的品質控管機關,如果沒有獨立地位,完全由行政首長來指揮,聽命於行政首長,勢必依行政首長之好惡來進行裁判及品質控管,其公正性勢將很難維持。
而且,我國公務人員分屬五院,如司法院、考試院、立法院等與行政院平行之單位,若由行政院來掌管所有銓敘行政,豈不行政權獨大,完全失去五權分立的原理、原則?正因如此,銓敘工作也必須維持在考試院「院」級地位下「部」的層級,才有其組織地位,而可以控管全國公務人員的品質。
至於保障工作更是如此,我國對於公務人員之保障,過去受到公務員特殊權利義務說的影響,認為其應接受上級長官之決定,因此,公務人員權利受到損害之救濟,不把它看成是重要的工作。但現今世界公務行政觀念改變,對於公務人員因身分改變而遭致之利益損失,各國都非常重視。我國則因「公務人員保障法」的通過,以及考試院「保訓會」之成立,對公務人員權利之保障,目前已益趨完備。就公務人員之權益保障而言,在進行行政救濟時,若保障工作由行政院來行使,而非由獨立的考試院所屬「保訓會」,試問公務人員將有何種地位和力量來對付龐大的行政權力?因此,考試院設置了「保訓會」後,更需要維持「院」的層級,及確立獨立行使職掌的地位。
訓練及培育工作,雖不屬憲法規定考試院之職掌,但考、訓、用乃一體性,仍宜由考試院來進行培訓工作,但可與其他機關分享。目前,有關培訓工作,行政院及考試院彼此有所分工。而培訓工作的分享,也證明了獨立性質並非意謂著工作管轄權的完整獨占,而是指工作職掌在決策及推動上,不受干預或干涉的範圍。只要法令規範的完善,職掌或職權的分享可以是合理的,以及被接受的,在運作上,也不必然就一定會發生衝突。
反對考試權獨立且以目前一院二部二會的方式運作著,每以西方先進國家沒有將考試權獨立的組織運作體制,用來做為立論的依據。這類學者所言固然有理,但忽略了各國政治體制的獨特性,同時,也疏忽了政治權力歸屬或統轄、指揮在各國有著本質上的差異。當然,這類學者專家在邏輯上其可議之處乃在於:別的國家沒有的制度,何以我國就不能擁有?
為此,本研究特地從組織制度的獨立性、最高性,及其與最高權力之間,縱向的歸屬性質,以及橫向組織制度之間的制衡關係,重新檢閱美國、法國、英國的考銓人事行政組織,更加入了當前中國大陸公務員制度演變的探討。
結果,本研究發現,像美國這種典型的總統制國家,人事管理局在總統轄下的一級單位中,仍是最高的行政部門。而我國考試院雖曰獨立,但屬治權之一種,亦在總統之管轄之下。且美國人事管理局長之任命,由總統提名,經參議院同意,此與我國考試院長由總統提名,修憲前由國民大會同意,修憲後由立法院行使同意權,亦有類似之處。
而美國功績制保護委員會的功能亦與現行考試院保訓會的功能類似,但美國功績制度由國會之保護而具有獨立性,不受行政之干擾,更與我國保訓會屬於考試權,不受行政權之侵擾雷同。可見,美國在人事行政權上由行政部門專享,但對於公務人員權益之保障,則由獨立之機構來獨享,學者謂此為折衷制,乃是部內及部外制之折衷。
其實以折衷制此名詞來看,並不適當,所謂折衷似乎意味著半獨立,但美國之功績制度卻是獨立的。可見,不探究權力行使的性質,組織制度地位的獨立性保障與功能性之間的關係,拘泥於學理或他國之分類項目名稱,更以此來抨擊我國之制度,並不合理。
本研究發現法國的考銓行政機構,在組織制度上並不具有最高性,權力性質上也沒有獨立性。但是,法國因有「依法行使」的傳統,保障了考銓行政不受政治上的干擾,而在考銓行政的組織上所發揮出來的功能,似不弱於具有獨立性及最高性之考銓組織制度的國家。
至於英國一般常以「部內制」稱之,九零年代文官制度在獨立性上有大幅度發展,但常被舉例而用來抨擊我國考試權及其制度不必獨立的正當性。但是,英國乃立法及行政合一的國家,若行政機關用人不當,導致行政及立法之間的衝突,就啟動了內閣制裡總辭及改選國會議員的機制。
所以,在英國的考銓行政中,過份地講究組織制度的獨立性及最高性並沒有意義,反而是政務官、事務官的分野,長期以來受到重視。此因,在英國每一項政策責任的探討,以及形成政治風暴後,都牽涉到必須以選票來定是非,以及決定誰上台誰下台。
因此,過度強調英國考銓行政上的部內制,而主張我國應廢考試院,將考試行政變成一個受總統管轄之委員會,而將銓敘等人事行政權歸行政院,其實以英國為例而作此主張,應是不當之類比。因此,台灣是否有因用人不當而導致內閣總辭或國會改選的機制呢?
考試權之獨立固有其歷史、制度及憲政變遷之依據,然而,其與政治權力的實際面密切相關。例如考試權能否獨立,不少人認為和考試權能否維持政治中立性有關。因此,本研究特地從行政中立的角度進行分析。結果發現,考試權之獨立最基本的立意在避免政治力的干擾,然而反之亦然,考試權的運作自應與政治立場、是非,保持距離。
準此,考試院所擬之「公務人員行政中立法」草案,對永業文官的政治活動有相當嚴格之規範。但於政務人員,考試院則以「政務人員法」規範其政治活動。因此,「政務人員法」應強力推動,完成立法。尤其憲法第八十八條規定:「考試委員需超出黨派以外,依據法律獨立行使職權。」
因此,考試委員參與政治活動的限制,更應從嚴。從考試權獨立運作之本質來看,永業文官之政治活動限制應是趨嚴,此與政務人員有根本之差異。因此,分別立法,應屬適當。
此外,即使政務人員之政治活動的限制較寬鬆,但考試院長、副院長、考試委員,因其身份及職權行使,影響到考試權之獨立運作,本研究主張對於他們之政治活動限制,應比其他政務人員更為嚴格,例如「完全退出政黨」似可考慮。而為了避免考試委員之任命為政治力侵擾,考試委員之資格限制應更明確,因此建議廢除考試院組織法第四條第五款之規定。而於考試院長、副院長之資格,更需予以明定,以尋求其獨立地位之確定與保障。
此外,從政治權力的本質來看,獨立之地位,當在行使職權之保障,而不是獨佔。因此,考選銓敘權力的分享並不影響考試權之獨立運作。西方國家之考銓行政權也有不少部分使與其他機構分享。我國在修憲後,考試院及行政院分享了考試權力的運作。
但本研究發現必須強化專業性及協調性。尤其,考試院之相關主管人選,應強調其專業性,方可避免政治酬庸的惡果。而在協調性上,考試及行政兩院之間現有的協調機制應使其法制化。
本文有關考試權獨立的研究緣起,其一是肇因於政黨輪替。因此,從政黨輪替的角度分析考試權獨立的結果,本文發現欲廢除考試院院級之地位,並將現行考試院部會組織併入總統府或行政院,是從三權分立政府體制思考下,必然的邏輯結果,但此一推論式的主張,忽略了「三權分立」政府體制的特點及缺點。
如果美國總統制為「三權分立」之典型體制,那麼對美國政治制度之缺點、功能缺失,應該在研究清楚之後,才能對我國體制進行比較及建議。尤其,更必須了解「三權分立」下美式政治制度已有的改善,例如相當多的獨立部門的出現就是一例,反證了裁減像考試院這樣的獨立部門,似乎也不合乎美國政治制度的發展事實。
不過,從本研究歷次專家學者的座談會議討論,以及對公務人員之問卷調查發現,考試院的獨立地位並無疑義,但於考試權獨立的相關學理討論,則不甚明確,甚至在理論引用上常有引喻失義的現象,此即對考試權獨立運作的概念、歷史、理論等方面,國人還不是很真確地認識。
本研究為分析考試權之獨立行使所牽涉到的各個主題,為此舉行了15次學者專家會議,共邀請了94人次的教授參與討論。大體上有一些共同的看法:
第一,)五權分立或三權分立,不必然和考試權是否獨立行使,有必然的邏輯關連。因此,考試院要不要維持「院」級組織,不應和考試權之是否要具有獨立性、自主性劃上等號。
第二,)考試權之獨立行使,利多於弊。不論考試院是否維持現狀,考試權之獨立運作,應在組織、制度及功能上,維持一定的憲政或法律的規範。
第三,)考試院長、副院長應和考試委員一樣,完全超出黨派之外,必須與政治活動保持距離。
第四,)考試委員的產生,為了維持其獨立性,似有必要成立一個提名委員會。至於提名委員會如何產生,有待各方提供意見,做更進一步地思考。
但是,對於諸多議題,學者們的看法是十分紛歧的,以修憲後考試權的範圍來看,有的人從限權論來看,有的人則認為是「分權論」,更有人認為考試權是「擴權」。
尤其,基本上,國人及專家學者對考試院業務持肯定態度,但對於考銓工作均不甚瞭解,尤其近年來考試院業務範圍與功能不斷擴充,但卻沒有讓所有公務人員及民眾了解,尤為非常明顯之缺點。
因此,本研究建議未來考試院為確立考試權之獨立運作,對考試院業務及功能應儘量並儘速予以推廣周知,讓公務人員及社會各界能對考試權的獨立予以認同及支持,對於考試院有更真確的認識。尤其需針對民意代表及其助理、傳播媒介、一般大眾,將考試院的制度、功能,及其對國家社會的貢獻,讓他們充分了解。
如果前述之推廣工作值得進行,在方式上,除了對於公務人員進行問卷調查外,也需要對一般民眾進行對考試院看法及評價的民意調查,以為改進之依據。
另外,需在有計劃、有主題的情況下,邀請民眾代表及其助理、媒體工作者,進行座談或研討,使其了解考試權獨立運作的內涵。
當然,考試院對於相關業務,經常提出法案或一些修正法案,應配合時勢發展,舉行公聽會,邀專家學者、立法委員、立法助理及媒體參加。
不過,比較立即可做的是,過去考試院對相關業務之主題,均有委託學者,進行深入研究,成果亦出版成冊,提供了學術及政府單位參考,但並未將這些研究成果普及化,成為人人可懂的常識,如何出版具效果的通俗小冊,讓全國民眾了解考試權獨立及考試院業務、功能的重要性及成就,應是當務之急。
參考書目
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 參考書目
Bealey, Frank, 1999, The Blackwell Dictionary of Political Science, MA: Blackwell Publishers Ltd..
Das, S. K., 1998, Civil Service Reform and Structural Adjustment, Oxford University Press.
Dresang, Dennis L., 1984, Public Personnel Management and Public Policy, Boston: Little, Brown.
Guinier, Lanin, 1995, The Tyranny of The Majority: Fundamental Fairness in Representative Democracy, New York: Simon & Schuster.
Ingraham, Patricia W. and Elliot F. Eisenberg, 1995, “Comparative Examination of National Service and Personnel Reforms”, in Jack Rabin, Thomas Vocino ed. al,Handbook of Public Personnel Administration, NY: Marcel Dekker, Inc..
Khator, Renu, 1997, “Professionalism in Bureaucracy: Some Comparisons Based on the Indian Case, ” in Ali Farazmand ed., Modern Systems of Government: Exploring the Role of Bureaucrats and politicians, Sage Publication, Inc..
Laver ,Michael & Norman Schofield, 1991, Multiparty Government: The Politics of Coalition in Europe , Oxford University Press.
Wong, Hoi-kwok and Hon S. Chan, 1999, Handbook of Comparative Public Administration in the Asia-Pacific Basin, NY: Marcel Dekker, Inc.
中國國民黨中央委員會黨史委員會編訂, 1981年,國父全集,第二冊。台北:中央文物供應社。
考試院考銓研究發展小組銓敘分組編印,1993年,公務人員行政中立規範之研究。台北:考試院。
何思因主編,1992年,美國。台北:政大國關中心。
吳庚主持,許志雄、湯德宗、林明鏘協同主持,1998年,公務人員保障法制問題之研究期未報告。
李光雄,1981年,建國七十年之考銓制度。台北:正中書局。
李華民,1988年,各國人事制度。台北:五南。
李鴻禧,1993年10月28日,《五權憲法的戈登結-考試院長應否列席立院之病灶》,台北:自立早報。
李鴻禧,1994年,《李鴻禧憲法教室》,台北:月旦出版社。
林文軒,1997年,中共實施國家公務員制度之研究。台北:行政院陸委會編印。
邱志淳,2001年,中國大陸公務員制度析論。台北:風雲論壇。
邱創煥等,1995年,美國聯邦及地方文官制度考察報告。台北:考試院。
侯暢,1973年,中國考銓制度,台北,黎明。
徐有守,1996年,《考銓新論》,台北:台灣商務印書館。
徐有守,1996年,考銓新論。台北:台灣商務。
徐有守,1997年,《考銓制度》,台北:台灣商務印書館,修訂版。
徐有守,1997年,考銓制度。台北:台灣商務。
高永光,1994年4月,《中山先生論三權分立弊病之分析》,中山學報,第12期。
高永光,1994年5月10日,《總統選舉與行政權之發展》,文官制度與國家發展學術研討會論文。
高永光,2001年,「地方政府研究的理論重構:地方立法權的分析」,「中央與地方關係」學術研討會論文集。台北:政治大學中山人文社會科學研究所。中華民國九十年五月十二日舉辦。
張世賢,2000年,「中共國家公務員考試制度之研究」,考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(三)。台北:考試院研究發展委員會編印。
張金鑑,1965年,人事行政學。台北:國立政治大學公共行政企業管理中心。
許南雄,1980年,人事行政。台北:漢苑。
許南雄,1993年,人事行政學。台北:商鼎文化。
許南雄,1996,考銓制度概論。台北:商鼎文化。
許南雄,1999年,《各國人事制度》,台北:商業文化出版社,第4版。
許南雄,1999年,各國人事制度。台北:商鼎文化。
郭中玲,2000年3月24、25日,《考試權獨立行使所面臨的困境與對策》,全國中山學術及三民主義研究所研究生論文發表會論文。
郭齊家,1994年,中國古代考試制度。台北,商務。
陳水扁總統競選指揮中心,1999年,國家體制改造,台北:國家藍圖委員會出版。
傅肅良,1989年,各國人事制度。台北:三民。
黃耀南編,1992年,建國八十年之考銓制度。台北:考試院秘書處印行。
楊學為,朱仇美,張海鵬主編,1992年,中國考試制度史資料選編。安徽:黃山書社。
楊樹藩,1976年,中國文官制度史。台北:三民。
趙其文,1996年,人事行政學--兼論現行考銓制度。台北:華泰。
歐育誠,1984年,日本公務員制度,再版。台北:湘文印刷出版。
蔡良文,1987年,美國公務員考試制度研究。台北:五南書局,
蔡良文,1999年,《人事行政學》,台北:五南圖書公司。
蔡良文,1999年,人事行政學--論現行考銓制度。台北:五南。
蔡良文,2001年,「我國地方政府人事權之演變與發展」,「中央與地方關係」學術研討會論文集。台北:政治大學中山人文社會科學研究所。中華民國九十年五月十二日舉辦。
蔡良文編著,1993年,五權憲法的考試權之發展---甲等特種考試個案分析。台北:正中書局。
蕭全政等著,1994年,重建文官體制。台北:業強出版社,
關中,1995年,「行政中立與政黨政治」,收錄於銓敘部主編,公務人員行政中立法專輯。台北:銓敘部。
關海庭,2001年,「中國大陸政黨制度與公務員選拔制度的完善」,海峽兩岸公共管理學術研討會論文。中華國家競爭力研究學會主辦,於台北,政大,5月20日。
(註):原法定225席立法委員,因區域部份一人請辭,三位民進黨籍人士轉任新政府職務,故總數減為221人,又本屆委員係民國八十七年底選出,任期至九十年底。
從表一可知目前國民黨的席次所佔百分比是51.58%,此為一般所說勉強過半數(the bare majority)。依八十九年四月二十五日所通過的第六次修憲條文第一條第二項修正,國民大會已經失去了原三十六年憲法第二十七條第一項第三款「修改憲法」的權力,只得「依憲法第二十七條第一項第四款及第一百七十四條第二款之規定,複決立法院所提之憲法修正案。」
但是,立法院要能提出憲法修正案,依三十六年原憲法第一百七十四條第二款之規定,需有立委四分之一的提議,四分之三的出席,以及出席委員的四分之三決議,才能向國民大會提出修憲案。
以修憲之慎重,只能假定必須擁有立法院四分之三以上之席次率的政黨,才有可能提出憲法修正案,而立院通過修憲案,還必須由國大複決。換句話說,有兩種條件必須完備,未來才有可能修憲:
第一,)必須有一個單一的政黨,擁有立法院四分之三以上的席次;或者,立法院必須有為某一修憲案所形成的特別多數的聯合(coalition)的出現。在這兩種情形下,立院才可能通過修憲提案。
第二,)第六次修憲條文規定,當立法院提出憲法修正案後,應在三個月內採比例代表制選出國民大會代表,但「比例代表制之選舉方式以法律定之。」國民大會代表在立院修憲案提出後,只有在選出來的國大代表各政黨席次比和立院各政黨所佔席次比相似時,才有可能使立法院修憲案提出時的政黨聯合的特別多數再現,修憲才有可能照立法院的提案通過。
但只要是採取普選方式產生,不論是只對政黨投票,或間雜一定比例的對個人投票,幾乎不太可能促使新產生為複決修憲案而形成的國民大會,成比例地反映出立院為修憲所形成的特別多數聯合。此即是說,以目前國內,特別是立法院的政黨生態,未來的修憲幾乎是不可能。除非是按立法政黨席次百分比,由各政黨或無黨聯盟來推舉出國大代表。
但是後者這種情形是完全不顧修憲時民意的看法,開民主倒車,以現況而言,幾乎不可能。
所以,陳水扁當選總統後,造成國內首次的政黨交替執政;但是,促成憲法修改憲政變遷的條件卻反而減少了。而考試權地位的變更,牽涉到憲法規範的改變。
歷次修憲雖對考試權的範圍有所更動,但考試院為「國家最高考試機關」的地位,則與行政、立法、司法、監察等院為各該職掌的「最高機關」,即「院」的地位,並無改變。
所以,政黨輪替後,憲法再次修改通過的可能性甚低,考試權之地位獨立與否及是否仍能需維持「最高」之國家中央機關「院」之地位,顯然不會立即需要修憲來處理。
何況,陳水扁政府因為是由少數黨執政,而立院的多數黨是國民黨,反而凸顯了當前憲法最重大的問題是在總統府、立法院和行政院之間,只要這三個部門之間,權責規範的十分清楚,國內當無產生重大憲政危機的可能。
因此,長期以來,為民進黨所竭力主張的將考試權併入行政權,並將考試院「院」級地位予以廢除,似乎不應該是民進黨執政後的當務之急。
但是,政黨輪替之後,考試權地位的變遷,仍應予以關注,這是因為陳水扁的競選國家藍圖白皮書及民進黨長期以來,對於考試權以「院」的層級獨立行使職權,進行質疑及批評。
陳水扁的競選白皮書,討論到考試院的職權及地位的,是在第二冊「國家體制改造」的第五章「建構三權分立的中央政府體制」中。
白皮書認為現行中央政府體制根本是「七權分立制」,或「七院制」,其弊端為:(國家藍圖委員會,1999,頁55-59)
(一)中央政府大而無當;
(二)政府體制不易貫徹權力制衡;
(三)越複雜的政府組織增加憲法規範的漏洞與衝突。
因此,白皮書主張要「以三權分立重建小而有效率、權責分明的政府」,其中,與考試院之職權及地位有關的敘述是:「首先應該將考試院的職權併入行政權(或行政院)。現在考試院所掌理的考試與銓敘兩種權力,本來就是人事行政權,是行政權所不可分割的一環。
強行將考試行政與其他行政權分開。反而破壞行政一體,妨礙行政效率。而且銓敘行政本來就沒有獨立行使的必要或可能,而需要獨立行使的考試行政,只要在行政院之下設立獨立運作的國家考試委員會(名稱再議),依法保障其身分與獨立行使職權,就可達成目的。」(同前註,頁57-58)
以上這段話雖然簡單,但是揭露了幾個重要的觀點,它們是:
(一)考試及銓敘權是人事行政權不可分割的一部分,特別是銓敘行政不需要獨立行使。
(二)狹隘的考試權需要獨立行使,但只需要在行政院所屬部會中具有一個「委員會」層級的地位即可。
而綜合上述兩項觀點,考試院自然不必具有「院」級的地位。
上述觀點在理論及現實面上涉及相當多的爭議。尤其是考試權和行政權之間的關係,以及有關我國憲政體制中權力的性質,需要更進一步的分析。
二、考試權在權力分立中的性質與地位
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 陸、政黨輪替與考試權獨立
討論考試權獨立以及考試權是否需要具有中央〝院〞級的地位,牽涉到考試權的性質,中央政府權力的本質及所謂權力分權或分立的定義。
我國中央政府體制為五院制,為世界各國所僅有,大體是眾所公認的,但其中又以考試權之獨立行使,以及中央政府以考試院和其他權力並立行使,最為特殊。而大家也認為是受了中山先生五權憲法觀念及主張影響所致。
但追溯中山先生有五權並立之思想,係受了傳統中國在君權之下,考試取才有其獨立行使之特性及傳統所致。此即考試取才傳統中國中由禮部負責,而吏部則為官吏之任命使用。現今把考試權涵蓋了考試取才及任用官吏,乃是擴大了中山先生考試權獨立行使的範圍。同時,也侵奪了原屬於行政權之「吏部」在任用百官上的權力。
所以,有關考試權獨立的範圍,以及以何種層級的機關來加以行使,正是權力分立性質的探討。首先,考試權現今涵蓋了考試取才及銓任官吏的權力,就算是侵擾了部分傳統中國「吏部」的權力,並不必然就是權力劃分歸屬上的不當。難道傳統中國禮部、吏部對於行政權力的劃分就是永恆不變的真理?
其次需要討論的是陳水扁競選白皮書,以及過去民進黨在憲政問題上所透露出來的權力分立的數量觀念,在白皮書中認為我國憲法雖宣稱是五院制,若再加上總統及國民大會,其實是七院制,即政府的統治權在七個單位手中。
以致於「非常複雜」,而要將基於三民主義的五權憲法「……撕裂、拉扯,拿來踐踏」(李鴻禧,1994,頁197)長期以來民進黨及部分學者所主張的美式三權憲法,是從數量上來比較,認為只有三權,會比五權,或者所謂的七權,看起來要簡單,而且不複雜。
但試問美國憲政運作有那麼簡單嗎?美國政治的複雜,使美國政治學者要去主張應採取英國的行政立法合一政治制度來改良。
以美國總統為例,被稱為民主帝王(emperor by people mandate),但是,美國政治史上的總統卻有強弱(strong and weak)之分,強總統形同帝王,弱總統卻成為國會驅使的兵卒。何以如此,原因相當複雜,而美國國會與總統之間爭奪國家權力的歷史,也被認為是立法及行政之間的爭鬥史,例如戰爭權就是一例。(高永光,1994b)
三權分立的總統制的弊病,不只是中山先生批評而已,美國政治學者也對美國政治的紛歧、混亂有相當多的不滿。中山先生曾說:「美國憲法不必學,英國憲法不能學。」
我們固不應故步自封,牢記孫文思想。但中山先生所以如此說,其中道理何在?「它山之石,可以攻錯」,三權憲法的缺點在那裡?在國內大家對三權憲法充滿迷信,以為能解決我國修憲至今的亂局下,值得吾人深思。
因此,如果只是一味地以三權分立的理論及實際,來批評我國五權憲法,並認為因此就應該廢掉考試權,有待商榷。筆者認為思考考試權獨立及組織層級的問題,至少應該先徹底瞭解:
(一)權力分立的目的何在?
(二)行政權與考試權一定不能分割嗎?
(三)考試院獨立制和公共行政上對於人事行政的分類典型真得格格不入嗎?
以下試加以討論:
(一)權力分立的目的何在?
西方分權的理論,是源自於古典自由主義相信「管得愈少的政府是愈好的政府」(the least government is the best government),因此,統治權力要讓它管得愈少,方法之一是分權;方法之二是制衡。
權力如果大就足以為害,所以權力是愈小愈好。由此可知,分權的用意很簡單,完全從防惡、防弊著眼。這個觀念是非常重要的,也就是說權力要分,而不能集中。集中固然可以有力量,甚至於有效率、有魄力,但容易為惡。所以,即便是從現代管理效率的角度來看,權力也只能〝小而美〞,「大有為」的政府和分權的觀念及用意是絕對不符合的。
因此,從分權的原始用意來看,五權比三權要能達到目的。美國是三權分立的國家,但是,憲政演變的結果,也出現了第四部門,那就是一般所謂的「獨立管制委員會」(the Independent Regulatory Committee)。其實獨立管制委員會起源於立法權對行政權的侵奪。實際作用則是對行政權作更進一步地細分權力的工作。
1844年英國國會通立法,將鐵路安全的工作劃分出來,不歸行政部門來管轄。美國政府的環保署(the Environmental Protection Agency),聯邦溝通委員會(the Federal Communications Commission)和證券管理委員會(the Securities and Exchange Commission),其主管都是由總統任命,但是,這些部門卻都是獨立運作,不受總統行政權的指揮。
所以,同樣是行政權也未必不可以再加以細分,使其獨立運作,道理甚明,端看有無必要及需要。而且,將行政權力再細分下去的目的之一,也是為了更有效率。
要讓權力不能為非作歹,除了讓權力愈分愈小,方法之二就是讓權力之間彼此相互牽制,這就是制衡。制衡指的是牽制(check)和平衡(balance)。牽制是任何一權做什麼事,總是要考量到另外一權可能有不同意見,以致沒有任何一權敢一意孤行。
所以,牽制的雙方不一定在政治權力的總體重量相當。但是,牽制要能成功,顯然在某一點上彼此要居於獨立的地位,也就是沒有臣屬的關係,否則,如何牽制?同樣地,平衡也不是整體重量上的相等,平衡也應該指的是在某一點上,兩個權力之間可以互相抗衡,平分秋色。
舉例來說,像美國的三權分立,在整體上究竟行政、立法、司法三權,那一權最大?是不是三權都一樣大,恐怕不會有標準答案,從總量上來看,三權之中司法權應屬最小,但一旦行政、立法有了爭執,司法權反而凌駕在立法和行政權之上。
總之,權力分立的目的是在防止一個大到可以侵犯民權的政府的存在。這點其實在中山先生的民權主義裡說得很清楚。所以,中山先生才會以為分三權還不夠,要分成五權。(高永光,1994a)
從分權與制衡的原理及目的來看,將屬於行政權的考試權分出來,沒有什麼不對,也不是「五權憲法體制的謬誤」(李鴻禧,自立早報,1993年10月28日)。不能說考試權的工作沒做好,把考試院的職掌劃歸到行政院,一切就能改善,這種看法顯然是錯誤的。舉例來說,像考用不能合一,是用人機關不能夠明確地知道要用什麼人才,用多少員額。
即使把考試權完全歸之於用人機關,也無法改善這種缺失,其理甚明,不需多辯,而與考試權需要獨立與否其實並不相干。
(二)行政權與考試權能不能分割?
考試權的權限根據三十六年憲法第八十三條的規定:「考試院為國家最高考試機關。掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項。」因此,考試權可以分成兩大部分,一部分是與考試院有關的,另外一部分,則與人事行政的職掌有關。因此,除考試業務一般認為仍可以維持獨立外,主張廢考試院並將考試院有關人事行政職掌併入行政權的人,大都將立論放在人事行政之職權與行政權之不可分割上。
人事行政職權(簡稱人事權)攸關機關之用人取才,各國莫不予以重視,但其行使職權究竟是獨立制、幕僚制?集權制或分權制則各有不同的立論,人事行政學上討論甚多,其分類也有不同,看法互異之下對考試權之獨立及組織也有不同的判斷。
但究其根底乃在於一個假定:即行政權與考試權究竟能不能再細分?此點筆者在分權與制衡中已詳述己見。但是,考試權能不能從行政權中分割出來,在一般國家中只需要考慮對行政權大小細分的問題,以及行政權內部的制衡,尚不需要考量行政權的行使機關為何?
但是,在我國則需要考量獨特的憲政體制。認為人事行政權應屬於行政權而不能分割,也就是說依此而主張考試權應併入行政權,亦即裁併考試院;另外,為了考試取才的公正性,只需在行政院下設一個獨立的「委員會」來運作即可,而將考試院銓敘部有關的業務交由人事行政局來行使。這些人其實是認為我國行政權是由行政院單獨及完整的加以行使。
但是,問題的關鍵是我國的行政權究竟是否由一個機構完整地及單獨地行使?憲法雖規定行政院為最高行政機關,其實未修憲之前,尤其在動員戡亂體制及戒嚴之下,總統才是最高行政首長;而修憲迄今,在實際政治的層面,憲法所定的最高行政首長之上,應該還有「最最高」的總統,才是行政權的最後擁有者。
更何況,我國的體制是依中山先生的權能區分而來,中山先生把統治權分成政權與治權,在全世界是獨有的,此與政治學之理論固然不合,但如果簡單地將中山先生的權能區分斥為謬誤,也不免有為反三民主義而反的嫌疑。
從政治學對統治權力的討論來看,統治權就是政府的權力。政府的權力原則上分成行政、立法、司法等權。但是,統治權的淵源是什麼?此即治者的權力來自於誰?答案很簡單即人民。亦即政治學所說的「治者的權力源自於被治者的同意」。
從國家屬於國民全體的主權在民,或國民主權來看,統治權力的最終淵源乃是主權,而只有國民整體才能做主權意志的表示。
可是,全體國民意志的表現如何呈現,就牽涉到政府的形式。如果全體國民意志表示需要有一位君主,那也合乎「治者的權力源自於被治者的同意」。只是,當被治者不同意時,這位君主也只能去位。
就三權分立的美國總統制來說,代表行政權的總統,由民意產生;代表立法權的參、眾兩院的國會議員,也由民意產生。但是,當兩個都得到國民意志委任的立法權和行政權有了衝突,卻由大法官來做裁判。
而大法官卻是由代表行政權的總統提名後,由代表立法權的參院同意之後任命。換句話說,大法官只具有間接民意的基礎,卻能判定直接民意的衝突,這不是也不合邏輯嗎?因此,政府的運作,不能單從民意委任(people mandate)單一角度來看。
所以,中山先生所主張權能區分,只是想讓政府擁有高大的能力,希望選成萬能政府,而把五權的行使都歸於總統一人來掌控。
行政、立法、司法、考試及監察,都是統治權。但是,怕總統變成獨裁,萬能政府變成獨裁政府,才有國民大會的設計,由國民大會代表選舉中央政府官吏,按這個道理來講,上至總統,下至五院的負責人及其決策成員,都由國民大會選出。而國民大會對中央有創制、複決之權。
但是,由萬能政府的角度來看,國民大會應該是備而不用的,只有當:1.五院不能合作,沒有效率時;再加上2.總統無法發揮統整作用時。這時,才由國民大會出來收拾局面。
本文從這個角度討論,無意將論點導致中山先生憲政體制原始觀點的爭論。但是,現行體制無疑仍受中山先生五權觀念的影響。從這個影響上來看,論人事行政職權與行政權的關係,不能單獨從西方權力分立的角度來看,尤其有三點應該注意:
1.)從五權最後由總統統整來看,總統是統治權力最後的行使者,此與西方國家最高行政首長的意義有所不同。因此,人事行政權不必然要一定屬於行政院。
2.)從動員戡亂時期訂定臨時條款,成立人事行政局來看,也符合筆者所說的,人事行政權的最後歸屬其實是統治權的最終行使者。
3.)五院分別行使職權,有其自主性,但一旦有了衝突,則由總統來統整。所以,人事行政權屬於考試院或行政院,在五權體制之下,不是重點;此即,它可以屬於行政院,也可劃歸考試院,如果在運作上出了問題,一方面可以有總統先行統整;同時,也有司法院可以就雙方權限衝突,作出解釋。
這兩種機制都是安全閥的設計,確保政府權力在分立中有合作的機會。而最後一道安全閥機制,則是國民大會。如果五院是因“人”之間的權力衝突,國大可以用罷免權來解決問題;如果是“事”,則可以透過修憲來解決問題。
(三)從人事行政學上的分類看考試權的獨立
人事主管機關究竟屬於什麼體制,人事行政學上有所謂的部內制、部外制以及混合的折衷制。所謂部外制是指「最高行政機關之下設立人事主管機關,依法獨立行使人事行政職權,但仍在行政權體系範圍內,受最高行政首長的統籌領導。」(許南雄,1992,頁36)
至於部內制,則是指「最高行政機關之下設立人事主管機關,而人事權之行使則直接受最高行政首長之督導。」(同前註)
但是,從這種典型的分法來看,不論部內或部外制,都受最高行政機關的督導,以及隸屬最高行政機關,但「內」「外」有別,在於有無特殊獨立自主之地位。這種差別極易引起分類上的混淆,再加不少國家在考選及人事行政上,又採部內或部外制,而趨向混和制。
因此,以部內、部外或混和制來評價我國的考試權是否妥當,也引起不少爭論,像我國究係折衷制或獨樹一幟的〝獨立制〞或所謂的〝院外制〞,相信公共行政學者一定有見仁見智的看法。(張金鑑,1965,頁63-70;蔡良文,1999,頁74-83)
有學者認為我國考試權獨立制有異於部內制、部外制及折衷制,是因為:
1.)人事行政職權獨立於行政權之外,人事權與行政權分立制衡;
2.)人事主管機關獨立於最高行政機關之外,二者不具「隸屬-監督」關係而係「分立-制衡」關係;
3.(行政機關所屬各級人事機關,均具「雙重隸屬監督體系」與人事一條鞭制形態;
4.)人事主管機關即考試院,獨立行使廣泛之人事權,但其「職權」及「機關名稱」均以「考試權」及「考試機關」稱之,名實不符。
除了第4點理由,以名稱不同就批評是「名實不符」,不值得多所討論外。其實,前面三點都與論者從狹隘的行政權來看人事行政,以及過度地側重在「分立-制衡」有關。其實,我國考試院與人事行政局,或考試權與狹義的行政權之間的關係,仍是「分工-協調」重於「分立-制衡」。
因此,探討考試權與行政權的關係,考試院的裁併問題,主要仍是從分工有無必要來看,而不是從分立制衡的角度來看。同時,也顯示出從典型人事行政學對我國考試權獨立行使的分類來看,有點從既有的各國類型中加以批評,自然會得出考試權不需獨立行使,以及維持中央院級組織的必要。
三、考試權獨立行使分工協調重於分立制衡
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 陸、政黨輪替與考試權獨立
考試院職權前已述及在憲法第八十三條的規定,除了考試以外,其他都與人事行政有關,因此,早在民國三十一年就已制定「人事管理條例」,其第一條就規定:「中央及地方機關之人事管理,除法律另有規定外,由考試院銓敘部依本條例行。」
而依動員戡亂時期臨時條款所設置的人事行政局,其組織規程第一條即規定:「人事行政局有關考銓業務,並受考試院之指揮、監督。」民國八十年開始修憲,人事行政局也在修憲條文中取得憲法地位,後來訂定的人事行政局組織條例中也規定:「本局有關考銓業務,並受考試院之監督。」由此可見,人事行政權力確實是由考試院銓敘部所擁有。正因如此,考試權的獨立地位才會受到批評與質疑。但是,考試院依憲法及法律擁有人事行政權力,在實際政治運作裡,考試院是否真正已有在執行呢?
一般認為人事權所以不能和行政權分開,主要在於行政首長如果對於要任用人員,不具有完整地權力,又如何能在行政首長的率領之下,有效率地完成工作目標。
其次,機關首長對於所轄人員,也應該有完整地考核權,定期來權衡工作成績,然後予以獎懲,這就是考績。行政機關若沒有完整的權限定考績,又如何能統領所屬?正因為機關首長有考績權,屬下畏懼被懲罰,渴望得到獎勵,才會聽命機關首長的指揮,並對交代的工作全力以赴。
另外,就是陞遷權。機關首長有權自具有晉陞資格的人員中,擇取人員予以晉陞任用。如果對於所屬人員的晉陞沒有決定權,其所領部屬更不可能聽命於機關首長,為組織盡心盡力。
但是,考試院銓敘部依憲法及法律的規定,雖然對於任用,考績與陞遷擁有權力;但是,考試院實際上從未行使過這些權力。
根據徐有守先生的研究(1996,頁159-166),考試院銓敘部從未有過這些權力。徐有守的看法是:
第一,)各機關任用公務人員,權力都在各機關。考試院只是審查其任用資格而已。所以,審查任用資格,再確定其品位等級之高低及俸給,此與任用權有關,但不是任用。所以,任用權在各用人機關手中。
第二,)考績及陞遷權亦復如此,決定權仍在各機關,考試院只是依法進行審查核定。換句話說,考績及陞遷等主動權仍在各機關首長中,而考試院只是被動地進行審查核定。考試院如發覺有問題而不予核定,仍是請機關重新考慮。當然,銓敘部也可派員進行查核。不過,最後決定變更之權,仍在各機關。銓敘部雖依法查核屬實後可行變更,但從未使用過此項權力。
從徐有守先生的研究來看,考試權與行政權之間的關係,似乎重在分工負責,而不是分立制衡。在實際的人事行政上,考試院及行政院之間若有不同的看法,也是重在協調而不是對抗制衡。
這種分工協調的精神,似乎體現在修憲後有關考試權權限範圍的變更上。民國八十六年憲法增修條文第六條對考試院的職權出如下的變更:「考試院為國家最高考試機關,掌理下列事項,不適用憲法第八十三條之規定:一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。」
修憲條文將考試院職權的變更,除「養老」一項被刪除,移由行政院內政部來統籌辦理之外,一般看法是銓敘、保障、撫卹、退休仍維持由考試院來完全辦理;但任免、考績、級俸、陞遷及褒獎等事項,則考試院的權限僅在於決定「法制事項」。
一般認為所謂法制事項指的是政策、制度及法令規章的決定,就執行部分而言,則交由行政院人事行政局及中央其他機構的人事職權執行單位。
修憲後考試權是否受到縮減,大體集中在上述「法制事項」這點上在探討。(徐有守,1997)有人認為法制制訂之後,對於執行自然負有監督之權責,所以,考試權並未受到縮減,但是,由於任用、考績及陞遷等的實際運作,前面已說到,考試院基本上擁有最後的審定權,但並不干擾或剝奪各用人機關的獨立性。因此,從修憲條文來看,分工及協調用意,大於分權及制衡的目的。
四、結論
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 陸、政黨輪替與考試權獨立
政黨輪替與考試權是否以及能否獨立,原本沒有必然的關連。但是,因此執政黨長期以來主張三權分立的憲法體制,使得考試權的獨立及機關的裁併,成為需要討論及注意的話題。
但是,憑心而論,對於三權分立的憲法政體,國人不免有些過分憧憬與幻想,對於三權分立所引發的弊病,特別在現實政治上的困難,多少有些視而不見,或是低估其可能引起的問題。事實上,考試權能否獨立行使與三權或五權並無必然的關連,蓋三權分立的體制下,有五院(國會的上下兩院),五權分立也不必非設五院不可,主要是考試權如何定位及其獨立性能否有效行使。
其次,因此過去長期執政的國民黨,把孫中山的三民主義及五權憲法,當做教條進行膜拜,也引起反感,導致反對國民黨的憲政學者,從個人的喜好及價值判斷中,對中山先生的五權理論做根本的排斥及反對,而主張裁併考試院。以致於在學理上對於主權、統治權、政權、治權、分權、制衡等的討論,流於疏忽與膚淺,不能對五權分立及合作,權能區分的理論,做更進一步的修正或發現。
當然,人事行政上的類型分辨標準,大體承襲了西方學者的看法,以及西方國家既有之體制,以致於以為我國體制之特殊單純認為並無存在之價值及道理。例如行政權與人事權是否必然關連,可以不可以有合理的懷疑?似乎在既有的人事行政的理論及實務的討論中,都有不可超越的框架,對於考試權的獨立存在,及其目前在中央政府體制中的地位,都有傾向否定的既存判定。
事實上,自1970年代開始西方先進工業化國家,都對其文官制度進行各種改革。改革程度較少的像德國、法國和愛爾蘭;改革程度是中幅度的像美國、丹麥、加拿大、荷蘭;而改革幅度較大的是瑞典、英國、紐西蘭和澳洲。而各國改革的目標之一就是「分權」(decentralization)。(Patricia W. Ingraham and Elliot F. Eisenberg, 1995, pp.133-150.)
筆者認為,政黨輪替固然並不代表著當前憲政體制會更進一步地轉換,考試權的獨立地位必然受到挑戰,或者考試院的組織地位受到懷疑。但是,政黨輪替,朝野易勢,民進黨及其理論家或實務家們,正可以拋開過去取代執政為第一優先要務的考量,能徹底的,實際的去檢討過去憲政改變,中央體制變遷的優缺點,務實地修正過去作為反對黨時的執著或成見,或許更可以為民進黨的永續執政或完全執政,奠定更堅實的基礎。
最後,從現實政治利害來考量,目前容易引起憲政危機的關鍵,還在於總統府、行政院和立法院的複雜三角關係;其次是加上國民大會之後,更複雜的中央體制問題,關於考試權獨立及機關裁併問題,是否需要給予過多的關注或改變,值得深思。
而且,當政黨輪替之際,尤其是少數黨執政,在強調用人唯才,不分黨派的原則下,堅持考試權的獨立,讓文官體系的穩定性獲得保障,應該是一個更值得深思的層面。尤其,考試權獨立行使,在我國憲政發展史上,已有其歷史和制度化的根基,考量考試權的獨立及其組織的層級,更不應該只重視個人的價值選擇,而忽略了這些因素。(郭中玲,2000)
柒、結論
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 柒、結論
本研究第一個想得到的答案是考試權獨立之理論依據,及其與考試院院級地位之關係。
由於考試權獨立之理論係源自於中山先生之五權憲法,因此本文特地從中山先生論考試院之相關論述中去引證,證明中山先生是廣義地看待考試權。因此,考試權之範圍應及於考選及銓敘等與人事行政有關之事項。
此外,本文也討論了中國文官制度的歷史發展,同樣地,證明了傳統中國政府對於考選、任用、考核、獎懲等等權力,可以分屬而統轄。換句話說,人事行政學學者一味地想把狹隘的考試權與人事行政分開,不過是為了滿足人事行政學而已,忽視了歷史的事實,以及理論上的創造。而現行考試院院級地位及考試權獨立行使的範圍,確有其理論的意義,以及歷史發展的淵源,使其存在有其必需性。
本研究想處理的第二個問題是,從制度上看考試院院級地位,及其所屬各部門的組織,有無存在之必要?以及是否有其不可取代性。因此,本研究第三章特地從制度化的層面加以探討,結果發現,如果沒有一個獨立及組織層級最高的機構來主持考選工作,要做到不徇私舞弊,不濫用私人,似無可能。
此外,在本研究第三章中,也特地論述分析考試權在發展過程中,即制度建立的過程裡,朝最高及獨立層級演變的經過。同時,在第三章也特地討論到銓敘制度的職掌、工作,從所屬事務之性質來看,銓敘部門卻是在人事行政上進行「審議」、「審核」及「審定」的工作。可見,銓敘部就如一個對公務行政及公務人員行為的裁判機關,也是對人事行政的品質控管機關,如果沒有獨立地位,完全由行政首長來指揮,聽命於行政首長,勢必依行政首長之好惡來進行裁判及品質控管,其公正性勢將很難維持。
而且,我國公務人員分屬五院,如司法院、考試院、立法院等與行政院平行之單位,若由行政院來掌管所有銓敘行政,豈不行政權獨大,完全失去五權分立的原理、原則?正因如此,銓敘工作也必須維持在考試院「院」級地位下「部」的層級,才有其組織地位,而可以控管全國公務人員的品質。
至於保障工作更是如此,我國對於公務人員之保障,過去受到公務員特殊權利義務說的影響,認為其應接受上級長官之決定,因此,公務人員權利受到損害之救濟,不把它看成是重要的工作。但現今世界公務行政觀念改變,對於公務人員因身分改變而遭致之利益損失,各國都非常重視。我國則因「公務人員保障法」的通過,以及考試院「保訓會」之成立,對公務人員權利之保障,目前已益趨完備。就公務人員之權益保障而言,在進行行政救濟時,若保障工作由行政院來行使,而非由獨立的考試院所屬「保訓會」,試問公務人員將有何種地位和力量來對付龐大的行政權力?因此,考試院設置了「保訓會」後,更需要維持「院」的層級,及確立獨立行使職掌的地位。
訓練及培育工作,雖不屬憲法規定考試院之職掌,但考、訓、用乃一體性,仍宜由考試院來進行培訓工作,但可與其他機關分享。目前,有關培訓工作,行政院及考試院彼此有所分工。而培訓工作的分享,也證明了獨立性質並非意謂著工作管轄權的完整獨占,而是指工作職掌在決策及推動上,不受干預或干涉的範圍。只要法令規範的完善,職掌或職權的分享可以是合理的,以及被接受的,在運作上,也不必然就一定會發生衝突。
反對考試權獨立且以目前一院二部二會的方式運作著,每以西方先進國家沒有將考試權獨立的組織運作體制,用來做為立論的依據。這類學者所言固然有理,但忽略了各國政治體制的獨特性,同時,也疏忽了政治權力歸屬或統轄、指揮在各國有著本質上的差異。當然,這類學者專家在邏輯上其可議之處乃在於:別的國家沒有的制度,何以我國就不能擁有?
為此,本研究特地從組織制度的獨立性、最高性,及其與最高權力之間,縱向的歸屬性質,以及橫向組織制度之間的制衡關係,重新檢閱美國、法國、英國的考銓人事行政組織,更加入了當前中國大陸公務員制度演變的探討。
結果,本研究發現,像美國這種典型的總統制國家,人事管理局在總統轄下的一級單位中,仍是最高的行政部門。而我國考試院雖曰獨立,但屬治權之一種,亦在總統之管轄之下。且美國人事管理局長之任命,由總統提名,經參議院同意,此與我國考試院長由總統提名,修憲前由國民大會同意,修憲後由立法院行使同意權,亦有類似之處。
而美國功績制保護委員會的功能亦與現行考試院保訓會的功能類似,但美國功績制度由國會之保護而具有獨立性,不受行政之干擾,更與我國保訓會屬於考試權,不受行政權之侵擾雷同。可見,美國在人事行政權上由行政部門專享,但對於公務人員權益之保障,則由獨立之機構來獨享,學者謂此為折衷制,乃是部內及部外制之折衷。
其實以折衷制此名詞來看,並不適當,所謂折衷似乎意味著半獨立,但美國之功績制度卻是獨立的。可見,不探究權力行使的性質,組織制度地位的獨立性保障與功能性之間的關係,拘泥於學理或他國之分類項目名稱,更以此來抨擊我國之制度,並不合理。
本研究發現法國的考銓行政機構,在組織制度上並不具有最高性,權力性質上也沒有獨立性。但是,法國因有「依法行使」的傳統,保障了考銓行政不受政治上的干擾,而在考銓行政的組織上所發揮出來的功能,似不弱於具有獨立性及最高性之考銓組織制度的國家。
至於英國一般常以「部內制」稱之,九零年代文官制度在獨立性上有大幅度發展,但常被舉例而用來抨擊我國考試權及其制度不必獨立的正當性。但是,英國乃立法及行政合一的國家,若行政機關用人不當,導致行政及立法之間的衝突,就啟動了內閣制裡總辭及改選國會議員的機制。
所以,在英國的考銓行政中,過份地講究組織制度的獨立性及最高性並沒有意義,反而是政務官、事務官的分野,長期以來受到重視。此因,在英國每一項政策責任的探討,以及形成政治風暴後,都牽涉到必須以選票來定是非,以及決定誰上台誰下台。
因此,過度強調英國考銓行政上的部內制,而主張我國應廢考試院,將考試行政變成一個受總統管轄之委員會,而將銓敘等人事行政權歸行政院,其實以英國為例而作此主張,應是不當之類比。因此,台灣是否有因用人不當而導致內閣總辭或國會改選的機制呢?
考試權之獨立固有其歷史、制度及憲政變遷之依據,然而,其與政治權力的實際面密切相關。例如考試權能否獨立,不少人認為和考試權能否維持政治中立性有關。因此,本研究特地從行政中立的角度進行分析。結果發現,考試權之獨立最基本的立意在避免政治力的干擾,然而反之亦然,考試權的運作自應與政治立場、是非,保持距離。
準此,考試院所擬之「公務人員行政中立法」草案,對永業文官的政治活動有相當嚴格之規範。但於政務人員,考試院則以「政務人員法」規範其政治活動。因此,「政務人員法」應強力推動,完成立法。尤其憲法第八十八條規定:「考試委員需超出黨派以外,依據法律獨立行使職權。」
因此,考試委員參與政治活動的限制,更應從嚴。從考試權獨立運作之本質來看,永業文官之政治活動限制應是趨嚴,此與政務人員有根本之差異。因此,分別立法,應屬適當。
此外,即使政務人員之政治活動的限制較寬鬆,但考試院長、副院長、考試委員,因其身份及職權行使,影響到考試權之獨立運作,本研究主張對於他們之政治活動限制,應比其他政務人員更為嚴格,例如「完全退出政黨」似可考慮。而為了避免考試委員之任命為政治力侵擾,考試委員之資格限制應更明確,因此建議廢除考試院組織法第四條第五款之規定。而於考試院長、副院長之資格,更需予以明定,以尋求其獨立地位之確定與保障。
此外,從政治權力的本質來看,獨立之地位,當在行使職權之保障,而不是獨佔。因此,考選銓敘權力的分享並不影響考試權之獨立運作。西方國家之考銓行政權也有不少部分使與其他機構分享。我國在修憲後,考試院及行政院分享了考試權力的運作。
但本研究發現必須強化專業性及協調性。尤其,考試院之相關主管人選,應強調其專業性,方可避免政治酬庸的惡果。而在協調性上,考試及行政兩院之間現有的協調機制應使其法制化。
本文有關考試權獨立的研究緣起,其一是肇因於政黨輪替。因此,從政黨輪替的角度分析考試權獨立的結果,本文發現欲廢除考試院院級之地位,並將現行考試院部會組織併入總統府或行政院,是從三權分立政府體制思考下,必然的邏輯結果,但此一推論式的主張,忽略了「三權分立」政府體制的特點及缺點。
如果美國總統制為「三權分立」之典型體制,那麼對美國政治制度之缺點、功能缺失,應該在研究清楚之後,才能對我國體制進行比較及建議。尤其,更必須了解「三權分立」下美式政治制度已有的改善,例如相當多的獨立部門的出現就是一例,反證了裁減像考試院這樣的獨立部門,似乎也不合乎美國政治制度的發展事實。
不過,從本研究歷次專家學者的座談會議討論,以及對公務人員之問卷調查發現,考試院的獨立地位並無疑義,但於考試權獨立的相關學理討論,則不甚明確,甚至在理論引用上常有引喻失義的現象,此即對考試權獨立運作的概念、歷史、理論等方面,國人還不是很真確地認識。
本研究為分析考試權之獨立行使所牽涉到的各個主題,為此舉行了15次學者專家會議,共邀請了94人次的教授參與討論。大體上有一些共同的看法:
第一,)五權分立或三權分立,不必然和考試權是否獨立行使,有必然的邏輯關連。因此,考試院要不要維持「院」級組織,不應和考試權之是否要具有獨立性、自主性劃上等號。
第二,)考試權之獨立行使,利多於弊。不論考試院是否維持現狀,考試權之獨立運作,應在組織、制度及功能上,維持一定的憲政或法律的規範。
第三,)考試院長、副院長應和考試委員一樣,完全超出黨派之外,必須與政治活動保持距離。
第四,)考試委員的產生,為了維持其獨立性,似有必要成立一個提名委員會。至於提名委員會如何產生,有待各方提供意見,做更進一步地思考。
但是,對於諸多議題,學者們的看法是十分紛歧的,以修憲後考試權的範圍來看,有的人從限權論來看,有的人則認為是「分權論」,更有人認為考試權是「擴權」。
尤其,基本上,國人及專家學者對考試院業務持肯定態度,但對於考銓工作均不甚瞭解,尤其近年來考試院業務範圍與功能不斷擴充,但卻沒有讓所有公務人員及民眾了解,尤為非常明顯之缺點。
因此,本研究建議未來考試院為確立考試權之獨立運作,對考試院業務及功能應儘量並儘速予以推廣周知,讓公務人員及社會各界能對考試權的獨立予以認同及支持,對於考試院有更真確的認識。尤其需針對民意代表及其助理、傳播媒介、一般大眾,將考試院的制度、功能,及其對國家社會的貢獻,讓他們充分了解。
如果前述之推廣工作值得進行,在方式上,除了對於公務人員進行問卷調查外,也需要對一般民眾進行對考試院看法及評價的民意調查,以為改進之依據。
另外,需在有計劃、有主題的情況下,邀請民眾代表及其助理、媒體工作者,進行座談或研討,使其了解考試權獨立運作的內涵。
當然,考試院對於相關業務,經常提出法案或一些修正法案,應配合時勢發展,舉行公聽會,邀專家學者、立法委員、立法助理及媒體參加。
不過,比較立即可做的是,過去考試院對相關業務之主題,均有委託學者,進行深入研究,成果亦出版成冊,提供了學術及政府單位參考,但並未將這些研究成果普及化,成為人人可懂的常識,如何出版具效果的通俗小冊,讓全國民眾了解考試權獨立及考試院業務、功能的重要性及成就,應是當務之急。
參考書目
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 參考書目
Bealey, Frank, 1999, The Blackwell Dictionary of Political Science, MA: Blackwell Publishers Ltd..
Das, S. K., 1998, Civil Service Reform and Structural Adjustment, Oxford University Press.
Dresang, Dennis L., 1984, Public Personnel Management and Public Policy, Boston: Little, Brown.
Guinier, Lanin, 1995, The Tyranny of The Majority: Fundamental Fairness in Representative Democracy, New York: Simon & Schuster.
Ingraham, Patricia W. and Elliot F. Eisenberg, 1995, “Comparative Examination of National Service and Personnel Reforms”, in Jack Rabin, Thomas Vocino ed. al,Handbook of Public Personnel Administration, NY: Marcel Dekker, Inc..
Khator, Renu, 1997, “Professionalism in Bureaucracy: Some Comparisons Based on the Indian Case, ” in Ali Farazmand ed., Modern Systems of Government: Exploring the Role of Bureaucrats and politicians, Sage Publication, Inc..
Laver ,Michael & Norman Schofield, 1991, Multiparty Government: The Politics of Coalition in Europe , Oxford University Press.
Wong, Hoi-kwok and Hon S. Chan, 1999, Handbook of Comparative Public Administration in the Asia-Pacific Basin, NY: Marcel Dekker, Inc.
中國國民黨中央委員會黨史委員會編訂, 1981年,國父全集,第二冊。台北:中央文物供應社。
考試院考銓研究發展小組銓敘分組編印,1993年,公務人員行政中立規範之研究。台北:考試院。
何思因主編,1992年,美國。台北:政大國關中心。
吳庚主持,許志雄、湯德宗、林明鏘協同主持,1998年,公務人員保障法制問題之研究期未報告。
李光雄,1981年,建國七十年之考銓制度。台北:正中書局。
李華民,1988年,各國人事制度。台北:五南。
李鴻禧,1993年10月28日,《五權憲法的戈登結-考試院長應否列席立院之病灶》,台北:自立早報。
李鴻禧,1994年,《李鴻禧憲法教室》,台北:月旦出版社。
林文軒,1997年,中共實施國家公務員制度之研究。台北:行政院陸委會編印。
邱志淳,2001年,中國大陸公務員制度析論。台北:風雲論壇。
邱創煥等,1995年,美國聯邦及地方文官制度考察報告。台北:考試院。
侯暢,1973年,中國考銓制度,台北,黎明。
徐有守,1996年,《考銓新論》,台北:台灣商務印書館。
徐有守,1996年,考銓新論。台北:台灣商務。
徐有守,1997年,《考銓制度》,台北:台灣商務印書館,修訂版。
徐有守,1997年,考銓制度。台北:台灣商務。
高永光,1994年4月,《中山先生論三權分立弊病之分析》,中山學報,第12期。
高永光,1994年5月10日,《總統選舉與行政權之發展》,文官制度與國家發展學術研討會論文。
高永光,2001年,「地方政府研究的理論重構:地方立法權的分析」,「中央與地方關係」學術研討會論文集。台北:政治大學中山人文社會科學研究所。中華民國九十年五月十二日舉辦。
張世賢,2000年,「中共國家公務員考試制度之研究」,考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(三)。台北:考試院研究發展委員會編印。
張金鑑,1965年,人事行政學。台北:國立政治大學公共行政企業管理中心。
許南雄,1980年,人事行政。台北:漢苑。
許南雄,1993年,人事行政學。台北:商鼎文化。
許南雄,1996,考銓制度概論。台北:商鼎文化。
許南雄,1999年,《各國人事制度》,台北:商業文化出版社,第4版。
許南雄,1999年,各國人事制度。台北:商鼎文化。
郭中玲,2000年3月24、25日,《考試權獨立行使所面臨的困境與對策》,全國中山學術及三民主義研究所研究生論文發表會論文。
郭齊家,1994年,中國古代考試制度。台北,商務。
陳水扁總統競選指揮中心,1999年,國家體制改造,台北:國家藍圖委員會出版。
傅肅良,1989年,各國人事制度。台北:三民。
黃耀南編,1992年,建國八十年之考銓制度。台北:考試院秘書處印行。
楊學為,朱仇美,張海鵬主編,1992年,中國考試制度史資料選編。安徽:黃山書社。
楊樹藩,1976年,中國文官制度史。台北:三民。
趙其文,1996年,人事行政學--兼論現行考銓制度。台北:華泰。
歐育誠,1984年,日本公務員制度,再版。台北:湘文印刷出版。
蔡良文,1987年,美國公務員考試制度研究。台北:五南書局,
蔡良文,1999年,《人事行政學》,台北:五南圖書公司。
蔡良文,1999年,人事行政學--論現行考銓制度。台北:五南。
蔡良文,2001年,「我國地方政府人事權之演變與發展」,「中央與地方關係」學術研討會論文集。台北:政治大學中山人文社會科學研究所。中華民國九十年五月十二日舉辦。
蔡良文編著,1993年,五權憲法的考試權之發展---甲等特種考試個案分析。台北:正中書局。
蕭全政等著,1994年,重建文官體制。台北:業強出版社,
關中,1995年,「行政中立與政黨政治」,收錄於銓敘部主編,公務人員行政中立法專輯。台北:銓敘部。
關海庭,2001年,「中國大陸政黨制度與公務員選拔制度的完善」,海峽兩岸公共管理學術研討會論文。中華國家競爭力研究學會主辦,於台北,政大,5月20日。