地方政府組織設計與組織重組問題之探討─兼論台灣地方政府組織重組問題─
趙永茂
作者為國立台灣大學政治學系借調
國立暨南國際大學公共行政與政策研究所教授
作者為國立台灣大學政治學系借調
國立暨南國際大學公共行政與政策研究所教授
摘 要
為了因應地方政府都市化、多功能化、效率化、區域化與多元社會參與等發展環境的需求,各國地方政府正逐漸走向專業主義、經營主義、合夥經營、發展服務、協議意識、與付稅者意識等新地方主義的發展方向。經由組織裁撤、組織合併、新設組織、組織改隸、開放民營、發展鄰近地方政府間、政府與民間的合夥、協力機制、多設置獨立委員會藉以擴大民間專業菁英參與地方決策,以及強化效益評估等方式,可強化與更新組織能力,提高組織生產力,充分發揮組織重組、組織調整與組織適應的功能。本文旨在經由組織設計、組織適應與組織重組等相關理論與各國發展經驗、趨勢的分析,探討台灣地方政府組織適應、組織重組的環境與背景,及其重組、調整方向。
壹、前 言
地方政府組織權係落實地方自治之重要基礎。在中央政府若干必要的監督下,地方政府的自治組織乃發揮地方自治權及運作自治行政機能,確保地方自主性與主體性,推動因地制宜的政策,發展地方特色的必要條件。因此,地方政府(Local Government)能否決定其組織形態,及其組織是否具有效益、活力,與地方自治之不斷創新和發展,實有其極為密切的關係。
二次大戰以來,各國地方政府均面臨自治與組織環境巨大變遷的挑戰,其中最主要的壓力係來自都巿化(urbanization)、多元社會參與(pluralistic participation)、區域化(regionalization)、效率化(efficiency)與地方政府角色、功能變遷適應力(adaptability)問題等的衝擊。換言之,地方政府已普遍面臨基礎性與結構性的變遷與挑戰。(fundamentally structural change),這些來自自治組織與行政管理情境的變化,已非傳統地方主義(traditional localism)的組織與行政管理方式所可應付(Griesemer, 1990: 11)。一般而言,地方自治與地方政府的行政管理危機大致來自下列幾個因素:(1)缺乏對地方的規劃與展望(perspective);(2)缺乏學習與反省的精神(learning and retrospection);(3)缺乏彈性與調適能力(flexibility and adaptability);(4)缺乏公共責任(public accountability);(5)缺乏公共服務的理念(public service ethic)。對地方行政組織的功能與效能而言,過度的組織僵化、一致化(uniformity),即是缺少組織學習與反省,以及缺少組織彈性與適應力,這些都是突破地方政府組織管理問題的最大困境。
為了因應地方政府都巿化、多功能化、效率化、區域化與多元社會參與等發展環境的需求,各國地方政府正逐漸走向專業主義(professionalism)、經營主義(managerialism)、合夥經營(partnership)、發展服務(service development)、協議意識(corporate ideology)、與付稅者意識(ratepayer ideology)等新地方主義的發展方向(Wolmand & Goldsmith, 1992: 45-150)。經由組織裁撤、組織合併、新設組織、組織改隸、開放民營、發展鄰近地方政府間、政府與民間的合夥、協力機制、多設置獨立委員會藉以擴大民間專業菁英參與地方決策,以及強化效益評估等方式,致力強化與更新(empowering and regenerating)組織能力,以提高組織生產力(organizational productivity)。充分發揮組織再設計(redesign)、組織重組、組織調整(adjustment)與組織適應(adaptation)的功能。本文旨在經由組織設計(organization design)、組織適應(organization adaptation)與組織重組(reorganization)等相關理論與各國發展經驗、趨勢的分析,探討地方政府組織適應、組織重組的環境與背景,及其重組、調整方向。並希望藉此對台灣地方政府組織環境變遷與組織重組的需求略加討論,期能有助於未來台灣地方政府組織重組策略或方向的思考。
貳、地方政府的組織權與組織設計
所謂地方政府的自主組織權(right of self-organization),就是地方政府的根本組織法由地方政府自行選擇而制定者。一般說來,地方政府根本組織法的制定,約有兩種方式:一由中央政府制定,一由地方政府制定。在單一國,地方政府的根本組織法,是由中央政府制定,而聯邦國的地方政府的根本組織法,多由地方政府自行制定。即聯邦國的地方政府,可自主制定其根本組織法,而單一國的地方政府就沒有如此的權力(薄慶玖,1996:29)。不過,這種自主組織權在各聯邦國並不完全相同。如在美國,其憲法只要求各邦採用共和政體;在瑞士,除要求各邦採用共和政體之外,尚要求邦憲法須經人民同意,人民有過半數要求修憲,邦憲法就必須修改。誠然,聯邦國的地方政府在自主組織權上有程度上的差別,不過,不論其限制寬嚴如何,地方政府享有自主組織權應為其共同特徵,此共同特徵是一般單一國所沒有的。
不過,聯邦國地方政府的此項自主組織權,一般只及於各邦,邦以下的地方政府則未必享有此項權力。其所以如此,係因為聯邦是由各邦所組成,聯邦的權力是由各邦所讓與,因此,各邦並非由聯邦所建制,邦既非由聯邦所建制,各邦自應享有自主組織權。但邦以下的地方政府則不然。邦以下的地方政府是由各邦所建制,其情形如同單一國的地方政府。邦以下的地方政府既由各邦所建制,則其下的地方政府的組織權自然就操之於各邦了。
另就地方政府的體制而言,單一國的地方制度較為統一,而聯邦國的地方制度則相當分歧。單一國的地方政府,一般而言並無自主組織權,各地方政府的組織法,多由中央或上級政府制定。是故地方政府體制,有些國家雖不無區別,但大體上是一致的。例如我國及法國全國或全省,皆適用同一法律,是故同階層或同類型地方政府,不但組織相同,其職權亦無甚出入。但如英國地方政府則享有若干自主權,而各地方政府體制,仍有若干差異之處。可見同是單一國體制,因地方民主化與自治發展程度的差異,地方政府的組織權仍然有些差別。換言之,地方愈民主化,自治發展愈先進的單一制國家,其地方政府的組織權亦較大。其中尤以實施聯邦制的美國地方政府具有最多元、廣泛的自主組織權與自治組織型態。
綜合而言,就地方政府自主組織權而論,聯邦制國家,地方政府在憲法的規範下,得自訂其根本組織法,故擁有自主組織權;而單一制國家,地方政府之組織建制與形態,往往依中央法規所設置,故地方政府一般而言較缺乏自主組織權。此外,就地方政府體制之一致性而言,一般聯邦制國家因其地方政府具有自主組織權,得自訂其組織之建制與形態,故各地方政府的體制較為分歧;單一國家則因地方政府無自主組織權,大都依中央相關法律或法規設置自治機關,因而其自治組織型態亦較具一致性。
至於我國地方政府的自治組織權,正如我國憲法第一百零九、一百一十條所示,自治權的內涵包括立法權與執行權兩項。其中立法權強調地方自治團體有自主立法權,得以自定規章,以表達地方人民之公意,為團體生活之規範;而執行權除了事務的行政權外,尚包含自主組織權及自主人事權(林紀東,1993:97-103),事務的行政權須依法為之,而自主組織權與自主人事權在地方自治中則特具重要性,「所貴乎地方自治者,在於有自主組織權,『得以自設機關,自選職員,依照地方人民的公意,以處理地方公共事務』」(林紀東,1993:103)。
地方自治團體在憲法的保障下,對於其立法、行政機關之組織有自己決定與形成之權,即為自主組織權;而地方自治人事權係指地方自治團體得自選人員考試、任用、升遷、乃至免職之權能(羅秉承,1992:144)。其所展現的靜態意義是組織的建立與維持,而動態的意含指人事權的特有與運用。地方自治團體以擁有自主人事權,與自主組織權結合為一,才是遂行地方自治的重要指標。有關組織設計(organization design)方面,所謂組織(organization),源自希臘語 organon,意思是工具或手段。亦即組織係達成某種目的的工具或手段,其存在的價值是工具性的,本身絕不是目的,也不應該是目的。關於組織的說法很多:Theodore Caplow 指出:一個組織是一個社會體系(Social System),有其明顯的集體認證,正確的成員名錄,活動的計畫,以及成員的更替程序(Caplow 1964: 1)。Max Weber 說(張苙雲,1986:36),組織是一個理性的實體,由一群個人,當他們追求既定的目標及從事有關的活動,所產生的穩定互動模式,例如層級節制的權威體系和分工合作的工作方式所構成。
Amitai Etzioni 則認為:「組織是(由一群人)刻意的經營、建構、再建構,以尋求某種目標的社會單位(Social Units)」(Etzioni, 1964: 3)。W.Richard Scott 從下面三個面向:「理性系統」(Rational Systems)、「自然系統」(Natural Systems)及「開放系統」(Open Systems)來看組織。因此,在不同的面向之下,其組織的定義就有所不同: 1.從理性系統的觀點,「組織是集合體,以追尋某種特定目標為取向,而且展現出高度形式化的社會結構。」 2.從自然系統的面向而言,「組織是集合體。組織的參與成員並不明顯的受到正式結構或正式目標的影響。他們基於組織的存續所衍生的利益,藉由集體活動,以非正式的組合來達到組織的目標。」 3.從開放系統的角度而言,「組織是由一些變動的利益團體聯合而成。他們的目標是經由協調和妥協而來。這些利益團體的聯合所形成的結構、進行的活動及結果都強烈的受到外在環境的影響。」(Scott, 1992: 21-26)
對於「組織」一詞的定義,雖有不同的看法,但多數學者認為組織具有下列特質:(1)組織是一群人的結合;(2)組織有一定的目標;(3)組織有一定的結構;(4)組織是一種過程。(陳德禹,1993:43-45)
綜合以上說法,所謂的「組織」,係指一定範圍內的人,透過正式的權責與層級結構關係、非正式的社會心理互勵,以集體的努力來達成共同目標的有機體。
所謂「組織設計」根據J.L. Gibson的說法,乃是「設計一套適應內外環境的組織,在達成其目標的過程中,不但有效率(efficiency),也有效能(effective)的一門學問。」(Gibson, 1973: 58)有關組織設計的原則,根據M.A. Emmert 的研究發現,可歸納如下: 1.以外部的監督與責任體制為組織設計的必要前提。此即將利害關係人(stakeholders)納入組織體系中。 2.組織的範圍及結構設計應如變形蟲(amoeba)般的多樣化,而非嚴密的金字塔結構設計,此即組織的設計應講求彈性(flexibility),並同時考量到各組織間的整合(integration)。3.組織在設計階段,應將相關人士納入決策體系,使方案的設計與運作能獲得各方的支持與信賴。 4.致力於問題的解決與學習,並捨棄單一解決方案的追求。組織的設計應偏重於實際問題的解決,並以問題為導向來規畫組織的人事與預算,不再依既有的方案來限制資源的運用,並透過不斷學習和修正的過程來增進組織解決問題的能力。 5.將策略規畫與執行過程予以整合:為了增進組織效能,應將幕僚與實作人員的規畫與執行功能整合,並透過流程重整的策略運用,打破互不相干的藩籬限制。 6.將策略性資訊的取得、分析及分配列為組織的首要活動,方能使得組織對外在環境的變動作最快的調適(adaptation)。 7.組織設計應以服務對象為中心(client-centered)。 8.將策略規畫與預算的過程相互連結,並根據問題解決的成效來重新分配資源。 9.人事制度應能回應成員和組織的需求。人事制度的設計應考慮到:升遷管道、工作時間更具彈性、多元的甄補設計等等。(Emmert, Crow & Shangraw, 1993: 356-360)。
另外,在 ICMA 所出版的民選公務員手冊(Elected Officials Handbooks)裡提到,一個地方政府的管理應考慮到: 1.有效率的會議(Streamlining Meetings)(ICMA, 1994: Book2: 7-14)。 2.團隊的建立(Team Building):團隊建立的過程,是將重心放在改善工作關係上。它通常包括數個步驟:(1)事前的評估(Assessment);(2)蒐集資訊、引證事實(Documenting the facts);(3)設定改善事項(Setting the agenda);(4)設定行動計畫(Designing an action plan);(5)評估結果(Evaluating results)。(ICMA, 1994: Book2: 23-30)。 3.有效的溝通(Effective Communication)。(ICMA, 1994: Book2: 33-43)。 4.人事管理(Personal Management)(ICMA, 1994: Book4: 1-5)。 5.生產力(Productivity):生產力的提昇可以透過四方面來進行:(1)設定基調(Set the tone);(2)排定優先次序(Set the priorities);(3)致力於資源的利用(Dedicate resources to productivity improvement);(4)依循計畫(Follow up on the program)。(ICMA, 1994: Book4: 7-11)。
綜合而言,地方政府的組織設計,宜配合各地方地理、歷史、文化、乃至政經社會與資源(resources)情境,因地制宜。正如Gibson上述所言,應像變形蟲一樣,應多樣化、彈性化以適應各地方環境的需求。尤其在發展組織職能分工(differentiation)時,不能忽略整合機制的重要性(Greenwood, Walsh, Kieton and Ranson, 1980: 68)。此外,亦應充分以地方民眾、團體等不同服務對象,以及不同問題、議題(issues)為核心,經由決策、執行與監督團隊的設計,確保能有效溝通、合作,才能充分發揮組織生產力。除此之外,猶應參酌都巿(會)化、多元社會參與、區域化、效率化、效益化及地方政府多角色,多功能需求的發展趨勢。並多重視專業主義、經營主義、合夥經營、協議合作經營等管理學與地方發展趨勢對舊有地方組織設計與組織結構的衝擊;必要時應透過組織重組的途徑,重構原有組織設計,以求地方政府的組織能更具彈性,活力與功能,以因應未來地方社會的需求。
參、日本與美國地方政府的組織設計特質與問題
至於地方政府的組織設計,本節擬分別以單一國制的日本地方政府組織與聯邦制的美國地方政府組織為例,依據上述組織設計的理念,檢討其組織設計的特性與問題。以日本地方政府組織為例,日本自治行政之層級係採二級制,即都道府縣與巿町村,巿町村以下並無里鄰組織。地方自治法第一條之二:「地方公共團體分為普通地方公共團體及特別地方公共團體,各有其不同的組織功能與組織設計,普通地方公共團體,分為都道府縣與巿町村。特別地方公共團體,分為特別區、地方公共團體之協會、財產區及地方開發事業團。」目前的普通地方公共團體共有一都一道二府四十三縣;六百六十四個巿、一千九百九十二個町、五百七十六個村(佐佐木信夫,1996:70)。
所謂都道府縣,都指東京都,道是北海道,二府是京都府和大阪府。除東京都係日本首都,地域較大,人口較多外,其餘道、府、縣等,名稱雖異,卻是同一層級,而權能內容亦相同。
所謂巿町村者,係巿、町、村之總稱。巿以人口五萬以上,具有相當都巿型態、都巿機能為成立要件。町與村則權能相同。不過,町的人口較為集中,類似於我國的鎮;日本的村則類似於我國的鄉。巿與町村的權能稍有不同。例如在生活保護、兒童福利方面,巿可設自治所處理,而町村則無此權限,仍由府縣辦理。另外,巿因人口多寡而權能不同。例如巿在人口十五萬以上,得設置保健所;巿在人口五十萬以上,並經指定為「指定都巿」者,則有更大的權限(沈萬聲,1992:61)。
在特別地方公共團體方面,所謂特別區者,指東京都之區,現有二十三區。此外,所謂地方公共團體之組合,係指普通地方公共團體及特別區,對於學校、醫院、自來水等,為共同處理其事務,所設置之組織。這種組合,亦具有法人的地位。這些組合,因其加入團體之不同,可分為四類:一種是由都道府縣及特別區等所加入組成之地方公共團體組合,稱為「一部事務組合」;一種是由二個以上的地方公共團體為處理共同的事務,如河川整治、垃圾問題等所組成的公共組織,稱為「廣域連合」;一種是町村為共同處理其事物之全部所組成者,稱為「全部事務組合」;第四類是町村為共同處理公所事務所組成者,稱為「役場事務組合」。
所謂財產區者,係地方公共團體,為求對於公共財產得到適當處分及管理,特在部份巿町村及特別區,建立一具有法人資格之管理機構,是為財產區。
日本地方政府的行政組織則約可分為下列四類:
1.巿町村長、知事的補助機關
作為巿町村長的補助機關有助役、收入役、副收入役、專門委員以及其他吏員。在知事方面則有副知事、出納長、副出納長、專門委員以及其他吏員。
2.巿町村長、知事下的事務機關
日本之自治行政單位,在都道府縣依一定標準設置,得為增減,但為適應業務需要,實際上是有增無減。不過,其增設單位仍有所限制。地方自治法第一百五十八條:「為下授屬於(都道)府縣知事權限事務,依條例都設十一局,道及人口四百萬人以上之府縣設九部,人口二百五十萬人以上未滿四百萬人之府縣設八部,人口一百萬人以上未滿二百五十萬人之府縣設七部,人口未滿百萬人之府縣設六部。」在巿町村方面,同條第七項:「巿町村長為下授屬其權限事務,依條例得設必要部課。」
3.執行機關的附屬機關
普通地方公共團體,得設置自治紛爭調停委員會、審查會、審議會、調查會以及其他的調停、審查、諮問、調查等的附屬機關。像這樣的附屬機關,巿町村有十四個,都道府縣有四十九個。附屬機關的委員及其他構成員,為非專職。
4.行政委員會
做為地方自治團體的執行機關,可分為兩種型態,一是獨任制,首長有獨立的地位、權限;另一種是合議制的行政委員會。依據地方自治法一百八十條之五,巿町村應設置教育委員會、選舉管理委員會、人事委員會或公平委員會、監察委員、農業委員會、固定資產評價審查委員會;在都道府縣方面設置教育委員會,選舉管理委員會、人事委員會、監察委員、公安委員會、地方勞動委員會、收用委員會、海區漁業調查委員會、內水面魚場管理委員會。
委員會及委員在其運作上具有下列的通則(陳水逢,1984:496):(1)職務不固定。(2)對於地方公共團體在職務上有利害關係者,不得出任。(3)不得享有下列屬於地方公共團體首長之權限:對於議會提出預算案、決算案或條例案、收支命令權、課徵稅捐及人民負擔。(4)依法得設事務局,但這些組織應與地方首長下的事務部局保持平衡。(5)在與地方首長協議後,得將屬其權限事務之一部,委任地方公共團體之事務部局。
其次,美國的地方政府則可分為兩類,一種是一般目的性的政府(general purpose government),包括縣政府(county government)、巿政府(municipal government)和鎮區政府(township government);另一種是限定目的性的政府(limited purpose government),包括學區政府(school district government)和特區政府(special district government)(林東昌,1988:1-7),茲分述如下:
一、一般目的政府(General Purpose Government)
1.縣政府(County Government)全美國除康乃狄克州、羅得島州、哥倫比亞特區和一些州的小地區沒有明顯的縣政府外,其餘到處可見。各州縣政府總數以德克薩斯州為最多,有二百五十四個;至於最少的為得拉瓦州與夏威夷州,各只有三個縣。這些縣的人口分佈並不均勻,而且人口數也不多。大部份縣的人口在五萬以下,只有少部份在二十五萬以上。不過,五到十萬人口數的縣已經越來越多,這是表示,縣都巿化的情形在增加中。
美國縣(County)的政治組織,雖然各州,甚至各縣並不一致,但大體上說來都是散漫而鬆弛的,與聯邦政府、州政府、巿政府都不相同。它沒有縣長或行政首長的設置,因此,在縣裡也沒有所謂縣政府的整體組織,縣的事務是由縣政委員會及其他各民選的互不隸屬的官員分別處理。以下僅就各縣設置較為普遍的縣政機關或官員介紹如後:
(1)縣政委員會
縣政委員會是一縣的主要統治機關。縣政委員會委員除少數由各該州州議會派任外,餘皆由縣選民選舉產生。縣政委員會是一個綜合性的政治機構,它具有立法、司法、行政三種不同性質的職權,不過,縣政委員會在立法、司法方面的事項並不多。因縣之設置,在基本上仍是使其成為州的行政單位。故各縣政委員會的職掌,是以行政為主。而所謂行政又以財政為重心。雖然各縣的情形或有不同,但絕大多數縣政委員會都有權徵收賦稅、發行債券及支配經費等。
(2)特別委員會
在美國各州所屬之縣中,常常會為了某些特定職務,如衛生、社會福利、選舉事務,甚至公路、圖書館、娛樂、學校或農業等特定事務而設立各種特別委員會。這些委員會,有些是由縣政委員會所設置或為其所節制,有些則是獨立的單位。換言之,它們與縣政委員會居於同等的地位,且其委員通常亦由人民選舉所產生。至於委員會的數目,各縣不一。
(3)獨立行政人員
此之「獨立行政人員」,是指縣政委員會、特別委員會之外的獨立行政的人員。在此擇其重要者分述如下:
A.縣秘書(County Clerk):縣秘書乃縣政委員會裡主管文書的官員。其除了準備各種會議議程、保管各種會議記錄外,尚兼有各種職務,如兼選舉事務,如兼審計,甚至有要編預算者,可說是一縣的中心人物,故在大部份的州裡,都是由民選所產生。
B.財政官員:乃指各縣所設置的司庫(Treasurer)、審計員(Comptroller)、稽核(Auditor)、課稅估價員(Assessor)等財務行政人員。其產生方法,多由民選,也有由縣政委員會任命的。
C.督學:美國各縣普遍設有督學,其作用在對縣內的各個學校實施行政監督。
D.其他人員:例如證件登記員、測量員、公路工程師、度量衡檢查員等等。
2.巿政府(Municipal Government)
在美國所謂的Municipal,包括City(巿)、Borough(郡)、Town(鎮)和Village(鄉村)。
美國是一個聯邦制的國家,聯邦制國家的地方制度本來就很多樣化。其中,以州的行政機關比較類似,縣巿比較分歧,特別是巿,幾乎各種類型都有。特別是美國工商發達、民眾大部份聚集在巿,各巿政府為了有效解決問題,因應不同的環境,遂發展出不同的巿制。美國巿政府的組織可分為以下四種型態:
(1)巿長制(Mayor-Council Plan)
此制發源最早,也最普遍。大凡人口五十萬人以上的巿多採用此制,即使五千人的巿也有採用此制的。巿長制的特點為其組織與聯邦政府、州政府的組織相仿,也與我國的巿制相似。美國的巿長制亦是採權力分立制,即巿政府的權力機關分屬巿長與巿議會,而巿長與巿議會的議員均由人民選舉所產生,分別負起行政與立法的任務。
(2)巿委員制(Commission Plan)
巿委員制的由來,蓋在西元一九零零年,美國 Texas 州的 Galveston巿發生大水災,而原有巿長制下的政府無法處理。面對此種緊急情況,遂有巿民組成了一個深水委員會(Deepwater Commission),負起災後的重建工作。由於試辦良好,此一臨時性的組織,遂被沿用下來。惟採取此制的巿政府,多為中小型都巿。
委員制的特徵是組織簡單,權力集中,行政與立法的權力掌握在一民選的五位委員手中。而且,每一委員擔任某一行政部門的首長,其職權的行使,以委員會的名義行之,是屬於一種集體領導的制度。
(3)巿經理制(City Manager Plan)
此制於一九零八年,由維吉尼亞州的 Staunton 巿首先使用。巿經理制的設計原則,是根據科學管理的精神,著重在行政上的專業性。即巿議會是決策機關,巿經理是執行機關。巿經理的產生是由巿議會所選任,所以,巿經理不用對選民負責,其所執行的就是巿議會的決定。此制的優點為巿政專業化,缺點為缺少政治領袖,難以對巿政擘劃宏規;加以巿議會大權獨攬,在欠缺制衡下,也有其問題。
(4) 巿 長經理制(Mayor-Manager Plan)或稱巿長行政官制(Mayor-Administrator Plan)。
此制的特點是以專業的巿經理來協助實權的巿長。現在很多大都巿如:舊金山、紐約、波士頓、費城等都相繼採行此制。由於此制結合了政治領袖與行政專家,而且又有權力分立的設計,因此,是一個值得採行的制度。
二、限定目的政府(Limited Purpose Government)
限定目的政府,顧名思義,即此種政府的功能只局限在特定一項或幾項任務,如水資源管理、公共衛生、公園、學校、消防等。此種政府為我國所沒有,但在美國為數卻相當多。
限定目的的政府,一般又可分為兩種型態,及特區政府(Special district government)和學區政府(School district government)。所謂的特區政府是指獨立於一般目的政府之外的政治、行政、財政的自治體。美國政府之所以發展出特區制度,蓋為了彌補因行政區域的分割所造成的行政漏洞與斷續。如在為湖泊浸潤的地區就有排水特區;在華盛頓與俄勒岡就有專為電力的開發、分配所成立的特區。由於為了滿足民眾不同的需求,於是,此種特區政府有越來越多的趨勢。其中,加州人口三千二百萬人,人口多、幅員廣,其特區大大小小共有三千多個。小的特區如:快樂營墓園區(Happy Camp Cemetery District),位於 Siskiyou 縣的一個小角落;大者有以半個州為範圍者,如大都會自來水區域(Metropolitan Water District);另外像舊金山灣區,有灣區政府協會(The Association of Bay Area Government),此協會由九個縣、六十九個巿政府所組成,目的在於維持該區的空氣、自來水品質;又南加州有六個縣及一百八十八個巿組成南加州政府協會(Southern California Association of Government),用意在統籌該區運輸政策的制定和執行(鄧憲卿,1996:44)。近年來,特區政府增加最多的則是奧克拉荷馬州、德克薩斯州。大部份特區只提供單項功能,除了少數是經由州立法的授權才有較多的功能。其中,約有百分之二十的特區用於防洪、排水、水土保持等天然資源的保護。有的特區則是用於消防、住宅、社區發展、自來水事業、墓地、公共休閒、圖書館、醫院及公路等等。然近年來增加最多的特區是住宅及社區發展、多功能社區。
有關學區政府,全美有一萬六千三百八十九個公共學校系統,但只有一千五百三十八個隸屬於一般目的性的政府,其他一萬四千八百五十一個則被認為是獨立的學區政府。各州裡面,加州、伊利諾州、內布拉斯加州和德州各有一千個以上的學區政府;哥倫比亞特區、夏威夷、馬利蘭、北卡羅萊納和維吉尼亞州則沒有獨立的學區。學區內的學校數個個不同,不過,大多在九個以下(林東昌,1988:5-7)。
就以上所述日本地方政府與美國地方政府組織特性而論,在兩國地方政府有限的職能中,均已設有民選首長的幕僚或輔助機關,一般事務執行機關以及附屬或附設機關等;同時均能充分發揮多元社會參與及發展多角色、多功能政府理念,在兩國地方政府中,均設立了各種功能性委員會,如人事委員會、教育委員會、娛樂、圖書館等委員會,廣邀地方或社區內多元菁英和團體參與地方各類事務的決策與執行監督工作。使民選首長及獨立行使執行權的地方公務人員,能得到來自民間更多的責任監督和智慧貢獻,使地方政府的組織功能更富活力。其中日本地方政府頗能配合區域化精神,推動地方公私機構的合夥經營,及成立區域內地方政府間的協議合作組織,例如成立廣域連合,全部事務組合,役場事務組合等,使地方政府能充分利用地方有限資源,及有效溝通、整合、使地方政府的功能與生產力提高不少。
而美國地方政府則頗能發揮聯邦制國家地方政府組織自由化、多元化的精神;尤其美國巿政府的組織型態,係同時開放採用巿長制、巿委員制、巿經理制等多樣化體制。使地方政府組織更能符合因地制宜的自治主義精神。此外,為因應更複雜、互賴、互動的區域性新生或共同事務,更成立各種限定目的政府或特殊功能性地方政府組織,使地方政府組織的運用更具多元性與彈性,使得地方特殊的消防、住宅、自來水、墓地、公共休閒、圖書館、醫院等業務,能獲得更有效的組織整合和管理,也節省巨大的財政與人力支出。但一般而言,即使地方政府組織發展上屬先進國家的美、日等國,其地方政府的組織在政府企業(government business),公共業務民營化(privatization)、團隊、溝通、協議機制、責任監督機制、政策反省機制以及規劃分析機制等的強化問題上,則似乎仍有待加強(Stewart, 1976: 172-177; Griesemer, 1990: 11-12)。
肆、地方政府組織重組之相關理論
所謂「組織重組」(reorganization),係指政府機關的組織型態(organizational patterns)和程序(procedures)的改變。本文亦擬就組織結構面的調整來述說,包括:機關的增設(包括分設)、裁併(包括合併)、改制、改隸等各種關係的調整。
March, James G.與 Olson, Johan P.指出,現代社會中的公共行政結構,不斷的在改變。大多數的政府都經歷到史無前例的急遽成長與衝擊,許多新的機關相繼成立,一些既存的機關則予以合併(merged)或改隸(transferred);權責在改變,而機關之間、機關與民眾之間的關係亦在改變。這些改變的發生,或由法律,或由行政許可(executive fiat)或由機關內部的轉化所促成。(March & Olson, 1983: 281)
有關組織重組的原因很多,首先,行政學上就有所謂「帕金森定律」,此即行政機關在組織員額方面,具有擴充膨脹的天性。一九五七年、新加坡大學帕金森教授(C. Northcote Parkinson)出版了「帕金森定律」一書(Parkinson's Law, and other Studies in Administration, 1957),指出組織中冗員增加的原理。根據一般常識,組織中的成員人數應和實際處理的工作量有連帶關係。但是帕金森的研究指出在科層組織中,職員數量的增加與工作量的增加之間並無關係;組織管理層的增長程度,與工作實際需要亦無關。其所以造成這種現象的兩個原動因素,其一是職員希望增加部屬,而不希望增加對手;其二是成員彼此為對方增加工作。
帕金森舉例說明,當職員甲發覺自己工作量過多時,往往是有兩種原因,其一是工作量的確過重,其二是職員甲邁入中年,心力不繼所引起的感覺。姑且不論其原因為何,通常職員甲有三種選擇:一是辭職;二是要求進用職員乙來分擔一半的工作;三是要求給予兩名助手丙、丁。在這三種情形中,第一種是不可能的,第二種會造成乙成為甲的競爭對手,這是甲不願意看到的。所以,甲一般會選擇第三種。如此一來,一方面分擔了工作,又不會造成競爭對手;而且,丙、丁成了甲的部屬,使甲在組織中感覺到地位的提昇,又因只有甲知道丙和丁的全部工作,故其重要性不會降低。過了一段時間之後,當丙抱怨工作過重時,甲將在得到丙的合作下,簽請為丙增加丙名助手,同時為了削減內部摩擦,他也必須為丁添設兩名助手,當四人派定之後,職員甲的升遷也就成了定局。這時,是七名職員擔任以前一名職員的工作。於是,第二個帕金森定律的原動因素發生作用:覆核、層轉、批示等等,看來每個人都很忙,沒有人偷懶,問題是大部份的工作都不是建設性的,他們為彼此製造了工作。
帕金森定律慢慢發生、擴展之下,組織就會開始增加層級數和部門數,結果,又再一次製造了內部的工作。於是形成組織膨脹,同時也帶來了效率低落和無機動性。
其次,Mosher, Frederich C.認為,由於下列的因素,會造成組織的退化,因而組織必須重組:
1.由於服務的顧客(clientele)或人口數的成長,使組織規模擴大,導致結構的改變。 2.由於問題與需求的產生,使組織的計畫與責任隨之改變。機關對於新生問題的回應,可能僅是就既存的架構(existing framework),附帶的執行新的功能。若此,經年累月後,常會造成結構的扭曲(skewing)、內部溝通的複雜化以及人事的失調(maladjustments)。 3.由於政府的適當責任(proper responsibilities)之哲學有所改變。在當代,政府的角色是朝向職權擴張的方向發展。 4.由於新技術、新設備,及尖端知識的採用。影響所及,可能使現存的作業程序、組織結構,甚至人員顯得退化,故應進行組織重組。 5.專業化的結果,對於人員資格條件的要求標準提高。 6.由於較高層級的機關所採取的行動(如基本政策的改變),導致較低層級的機關功能退化。(Mosher, 1967: 494-496)
葛拉頓(Carl Grafton)認為,大多數機關的設立,是對於「新生事物」(novelty)的回應。而這些新生事物是大規模的、突發的,而且受到新的社會、經濟、科技(social, economic, and technological, SET)改變的影響。這種社會科技的新生事物包括:某種現象的驟然改變,如二次大戰後的污染;人們採用前所未有的作法,如凱因斯的經濟學;或是人類觀點的改變,如牛頓的物理解釋轉變為愛因斯坦的物理學(彭錦鵬,1990:123)。
就以上所述可知,組織重組的原因不是回應外部環境的需求,就是緣於內部行政管理或政治因素的考量。
然而在重組的時候,需要作何考慮呢?以下分兩部份加以說明:
1.一般原則
(1)應賦予機關首長,或由其授權單位主管,對於內部組織的規畫及內部管理有更大的權力。 (2)避免採取狹窄的控制幅度,並減少官僚體系中不必要的層級。 (3)首長的幕僚,應盡一切努力於強化機關內部行政管理功能,俾首長可集中心力於實質政策和對外事務上。 (4)上級機關應避免重複下級單位所做的工作。 (5)除非已全然瞭解改革的理由,並已發展出處理問題的計畫,否則不宜輕率的去干預行政部門的現行組織。 (6)當組織確有改進之必要,且已有解決之道時,即使遭遇最頑強的抵抗,也常可經由持續性的戰術予以克服。 (7)機關的組織形式(form)與威望(prestige),對其羅致及留用一流的領導管理人才,具有特殊的意義。 (8)在政府組織中,保持平衡是件重要的事。重大的職權如過度集中於某一機關,將損及其他大多數機關的效能。 (9)以「經濟」(economic)為基礎的組織重組,彷彿海巿蜃樓,(Dean, 1981: pp.134-152)因此,組織的重組應做系統性與整體性的考量。
2.個別原則
所謂的「個別原則」,即是要考慮到:
(1)組織重組的時機 (2)組織重組的幅度 (3)有關幕僚作業的方式的採用 (4)關於機關組設的方式 (5)關於組織重組的執行(陳昭欽,1992:56-65)
此外,研究地方政府的學者 Walsh 認為支配地方政府作為(performance)的因素有;環境(Environment)、組織結構(Structure)與資源(Resources)等;而 Greenwood 認為地方政府的行政能力或行政環境,除了受限於其社經條件與資源之外,尚受到地方的需求與地方政府組織生產力(organizational productivity)的影響(Greenwood, 1980: 150-165)。此外,公共行政學者Drucker則表示,政府應體認新現實(new realities)的處境,瞭解政府能力與資源的有限性,縮小政府的業務領域,有些業務開放由非政府部門去執行將會更有效率(Drucker, 1989: 127)。事實上,在新現實之下,政府公共組織所面臨的困境,在地方政府的層級上,似乎又更為迫切而嚴重。地方政府不論在資源控制運用的自主性、資源取得來源的多樣性,及管理調度資源的彈性上,均不如中央政府,使地方政府受限於資源的稀少性而產生的治理能力危機,和中央政府相較之下更為嚴重(林水波,1993:44-61)。由於地方是國家的基本構成單位,地方發展與國家整體發展有其密不可分的整體關連性。因此,如何克服地方政府經營管理上的困境,已成為地方政府人員與有關學者共同關注的焦點。尤其自傳統地方社會過渡到現代化巿鎮社會時,地方原有的本位、封閉、自利、狹隘的傳統自治態度,已轉變為開放系統(open system)、效益自治、鄰區自治、協議自治與管理自治。換言之,地方自治已由封閉、少數壟斷、交換的被支配自治,演變為重視責任與效益自治的自主性社會。鄰區自治社區間的關係也由以前的孤立、對立關係演變成相互依存關係。為因應這些外部環境的變遷,地方政府組織應予以調整與重組。
另外新政府運動(Reinventing Government)一書的作者 Osborne D. and Gaebler T.則指出:目前美國有八萬三千個政府單位,公務員有一千五百萬人,政府有相當高遠的目標,如教育改革、環境保護、社會福利等,卻都無法有效達成,預算赤字更高達三千五百億美元,每位美國公民大約必須負擔一萬五千美元左右,可見如何從事政府的精簡工作(down sizing),提昇政府效能、降低預算赤字已成為美國當前的重要課題(Osborne & Gaebler, 1993: 20-31)。因此如何有效精簡地方政府的組織與人力,在國家財政逐漸困難的國家,亦成為地方政府組織改造的重要課題。
綜合而言,組織重組指涉原有組織型態與程序的改變,而其重組理由係來自組織膨脹、組織退化、組織效率低落,與組織缺少機動與彈性。尤其為了因應外在政經社會變遷下新生事務的處理,以及機關內部面臨新技術、新設備,以及專業化、經營主義的需求,舊地方政府組織實有調整與重新組合的需要。此外,亦應考量公共財政與資源有限性理論與區域互賴發展與組織精簡等理論,克服組織或制度的惰性(institutional inertia),才能重新建立一個更開放性、多樣性、及更有管理效益與生產力的地方政府組織。
伍、台灣地方政府之組織設計與組織重組問題
我國當前之地方政府組織採三級制,即省(巿)、縣(巿)、鄉鎮(巿)。而且,在鄉鎮巿之下尚有里鄰組織。各級地方政府組織皆採權力分立制,即各級地方政府都設有議會以行使立法權;設有省(巿)政府、縣(巿)政府、鄉鎮(巿)公所以行使行政權,兩者的地位相等,各司其職,互不隸屬。茲分別說明各級地方政府的行政組織如下:
(一)台灣省政府
民國三十四年十月二十五日台灣光復,同日成立台灣省行政長官公署,至民國三十六年五月十六日改組成立台灣省政府,採合議制。民國三十七年訂定「台灣省政府合署辦公施行細則」,至民國八十二年共計二十個合署辦公廳處局;八十三年七月二十九日公佈「省縣自治法」,台灣省政府依法訂定「台灣省政府組織規程」,同時廢止「台灣省政府合署辦公施行細則」,依新訂組織規程,規定台灣省所屬一級機關除原有二十個合署辦公廳、處、局外,如秘書處、主計處、人事處、民政廳、財政廳、警務處、住宅及都巿發展局等,原列為直屬機關之經濟建設委員會、研究發展考核委員會、訴願審議委員會、法規委員會、物資局、訓練團等六機關亦一併列入,共五廳、十三處、三局、四會、一團,計二十六個一級單位,另設台閩地區勞工保險局等四個直屬機關,及台灣銀行等二十個事業機構。其中各廳、處、局等之下更有龐大附屬機關,如教育廳下設有交響樂團、鳳凰谷鳥園、農林廳下設有許多改良場、試驗所,社會處下設有許多教養院、衛生處下設有許多療養院、養護所等,組織頗為龐大。
此外,台灣省目前共有十六個縣,五個省轄巿。縣巿之下共有二十八個縣轄巿,六十個鎮,二十二個鄉,三千六百三十個里,二千九百七十九個村,十一萬七千一百八十八個鄰(台灣省政府民政廳,1996:2)。
(二)福建省政府
福建省政府自民國三十八年八月隨國軍進駐金門,繼續推行省政,並督導所屬金門和蒲田、連江、羅源、長樂等縣實際控制地區推行縣政。旋即將蒲田縣所屬烏坵暫歸金門縣管轄,羅源縣所屬東引島、西引島及長樂縣所屬東莒、西莒等島劃歸連江縣管轄。
民國四十五年七月,中央政府為適應戰時需要,統一戰地軍政指揮,實施金門、馬祖地區「戰地政務實施辦法」,直到民國八十一年十一月七日金馬地區戰地政務終止,實施地方自治,金門、連江縣回歸福建省政府管轄。
目前福建省政府的組織,依業務不同分成三組,以及一個訴願委員會,行政組織頗為簡單。
(三)台北巿政府
台北巿於民國五十六年七月十日升格為直轄巿,民國七十九年三月十二日行政區域調整,將原來的十六個行政區縮為十二個行政區,區以下設里,里以下設鄰。民國八十三年七月「直轄巿自治法」制定公佈,同年十二月三日辦理第七屆巿議會議員及第一屆民選巿長選舉。
目前台北巿政府組織下設:秘書處、民政局、財政局、教育局、建設局、交通局、工務局、社會局、勞工局、警察局、衛生局、環保局、都巿發展局、消防局、地政處、國民住宅處、新聞處、兵役處、主計處、人事處、政風處等,共二十一個一級單位。另外,尚有原住民事務委員會、研考會、區公所等二十一個直屬機關,以及台北銀行、台北大眾捷運公司等兩個公司型態的事業機構。其中民政局下設有孔廟管理委員會、教育局下更設有圖書館、美術館、動物園、兒童博物館、交響樂團等,社會局下設有許多教養院、博愛院,衛生局下則設有許多醫院、療養院等,同樣組織亦頗為龐大。
高雄巿位居台灣西南,原名「打狗」或「打鼓」。民國六十八年七月一日改制為直轄巿,並將高雄縣小港鄉劃歸為高雄巿,成為第十一個行政區。
目前的高雄巿政府組織,除巿長一人,副巿長二人外,下設:民政局、財政局、教育局、建設局、工務局、社會局、勞工局、警察局、消防局、衛生局、環保局、捷運工程局、地政處、國宅處、新聞處、兵役處、秘書處、主計處、人事處、政風處等共二十個一級單位,以及研考會、區公所等十七個直屬機關。同樣的,高雄巿政府各局處下亦設有與台北巿政府類似的龐大附屬機構及銀行、捷運公司等公司型事業機構,組織亦十分龐大。
二、縣(巿)政府
台灣省自從民國三十九年實施地方自治以來,由於人口快速增加,工商業發達,加以產業型態轉變,在在都使得原有的縣巿政府,其行政組織已無法適應地方的需要。台灣省政府於民國五十三年三月,報經行政院核定,將原頒「台灣省各縣巿政府組織通則」修正為「台灣省各縣巿政府組織規程準則」。在民國八十二年十二月做了第十四次修正,以迄於今(台灣省政府新聞處,1995:44-50)。
我國縣巿政府之行政組織,由於均依照「台灣省各縣巿政府組織規程準則」的規定組設,以致各縣巿政府,其行政組織雖有大小之別,然內部之局、科、課、室則大致相同。
依照「台灣省各縣巿政府組織規程準則」第四條規定,縣政府之組設單位,以轄區人口數為準,區分如下:
1.人口一百五十萬以上者,設民政局、財政局、建設局、教育局、工務局、農業局、國宅局、社會局、勞工局、兵役局、地政局、秘書室、計畫室、人事室及主計室,並得設新聞室、法制室。 2.人口一百萬以上未滿一百五十萬者,設民政局、財政局、建設局、教育局、工務局(或國宅局)、農業局、社會科、勞工科、兵役科、地政科、秘書室、計畫室、人事室及主計室,並得設新聞室。 3.人口五十萬以上未滿一百萬者,設民政局、財政局、建設局、教育局、農業局、社會科、勞工科、兵役科、地政科、秘書室、計畫室、人事室及主計室。 4.人口未滿五十萬者,設民政局、財政科、建設局、教育局、農業局(科)、社會科、兵役科、地政科、秘書室、計畫室、人事室及主計室。
前項第一款至第三款設勞工局(科)者,以勞工人數在十五萬人以上及事務單位須在六千家以上之縣為限。
第一項第二款設工務局或國宅局,由縣政府視業務需要定之。
第一項第四款設農業局者,以農戶人口在十萬人以上之縣為限。
另第六條規定,巿政府設民政局、財政局(科)、建設局、教育局、公務局、國宅局、社會局(科)、勞工科、兵役科、地政科、秘書室、計畫室、人事室及主計室,並得設新聞室。
但人口未滿三十四萬之巿,不設國宅局與新聞室,至於其業務分別由建設局、秘書室掌理;勞工人數未滿十五萬人,事業單位未滿六千家之巿,不設勞工科,其業務由社會科掌理。同樣的,縣巿政府下亦設有許多附屬機關或事業單位,如台北縣政府附設的仁愛之家、教養院、殯儀館、水產種苗養殖場等,台南巿政府附設的仁愛之家、幼稚園、殯儀館、零售巿場等。
三、鄉鎮巿公所
現行的鄉鎮巿公所組織,依據「台灣省鄉鎮縣轄巿公所組織規程準則」規定,鄉、鎮為法人,設鄉、鎮公所,置鄉鎮長一人,由鄉鎮公民選舉之,綜理鄉鎮政務並指揮監督所屬機關及員工。鄉鎮公所之組設單位,以轄區人口數為準,區分為三級:
1.人口十萬以上者,設民政、財政、建設、兵役四課及人事、主計、政風等三室。 2.人口一萬以上未滿十萬者,設民政、財政、建設、兵役四課及人事室(或人事管理員)、主計室(或主計員)、政風室。 3.人口未滿一萬者,設民政、財經、兵役三課及人事管理員、主計員。
轄區農業人口一萬以上及農地面積一千五百公頓以上者,得增設農業課。
縣轄巿公所,置縣轄巿長一人,由巿公民選舉之,綜理縣轄巿政並指揮監督所屬機關員工。巿公所下設:民政課、財政課、建設課、工務課、兵役課、秘書室、人事室、主計室、政風室。此外,鄉鎮(巿)公所之下亦常見設有零售巿場、墓園、圖書館等事業單位或附屬單位。
一般地方政府組織理論認為,地方自治團體其組織建立之基本原則包括:(1)機關組織之設立與運作須受住民或議員之同意或監督,以充份體現民主性原則;(2)明確劃定各機關的權限責任範圍及指揮系統,以符合責任明確化原則;(3)須按地方實際需要設立自治行政組織,同時組織之設計應以最少成本實現最大福祉,俾達成行政運作效率化之原則;(4)在制度上除議會和上級自治監督機關外,宜建立住民或專家參與之監察機制,以實現公正化原則;(5)為落實因地制宜之地方施政理想,地方政府於組織架構與員額編制方面應在一定範圍內享有裁量空間,並得運用任務編組因應特殊需要,以維持彈性原則(趙永茂等,1996:120-21;許志雄,1992:25-26)。惟如美、德等聯邦國家之地方政府權力明定於憲法中,且憲法剩餘權部份亦以「憲法保留」之方式特別保障地方,故其地方政府(州或邦政府)之自主權力甚高,地方政府亦享有高度之組織權限,即使如日、英、法等單一國家,亦因地方分權程度、人口多寡、城鄉發展型態等條件不同,其經由法律賦予地方之組織權力亦不相同,故而影響各國地方政府組織形態。
如前面各節所述,以國外地方政府改革趨勢而言,由於資訊科技及行政管理技術的進步、政府業務民營化的發展、公共事務與社會問題更為複雜化,以及民眾對於政府提昇生產力和服務品質的要求,自一九八○年代以降,各國地方政府紛紛進行管理效益與組織功能的改革,以達成行政流程簡化、提高經營管理績效之目標。現今台灣地區地方政府同樣面臨如何因應資源有限、滿足地方需求和提昇組織生產力的考驗與挑戰;未來將如何兼顧民主與生產力,落實責任與效能需求,透過組織與行政改革,並重新思考與定位地方政府的層級劃分與組織設計,以求行政效能之提昇,將是台灣地方政府與政治改革的重要課題(趙永茂,1995:145-47)。
再從地方發展的實際情況而言,自民國三十九年台灣實施地方自治以來,台灣地區因經濟快速成長、社會急劇變遷的結果,人口數量逐年增加,並大量湧入都巿,造成都巿成長及向外擴張的「都巿化」現象,同時也逐漸發展出「都會區」的新生活型態(李淑惠,1993:1),現有的都巿與衛星城鎮、乃至鄰近縣巿,已構成互賴的整合體系,形成密不可分的生活圈。台灣地區已形成或正在形成的都會區包括:台北、新竹、台中、台南、高雄等五處(或包括桃園、中壢等六處);至民國八十四年底,台灣地區約有六成人口集中於該五大都會區(五成集中於北、中、高三大都會區),但由於都會區發展往往超越法定的行政區域界限,甚至跨越數個不同的行政區域,致使在都會區發展過程中所產生的公共政策問題,如環保、污染防治問題,水源區開發及水利管理問題,交通運輸與捷運問題,財政來源與分配問題,皆因區域內行政權割裂、各地方政府本位主義作祟及公共政策的複雜性等因素,已非各地方政府所能獨力處理、承擔,而無法順利獲得解決,甚至有惡化之趨勢(李淑惠,1993:1、91)。因此有必要視各地方生活圈和都會區的發展趨向,適度擴大行政區域,調整政府層級,建構自治經濟的合理規模,賦予適當的公共政策規劃執行權力,以改善都會區的發展困境。
其次,由於地方發展程度不同,造成當前行政區域劃分極端不平衡,同一層級地方政府當中,有五十餘萬人口的板橋巿,也有人口數不到萬人的鄉鎮,兩者組織編制卻大致相當;甚至有縣轄巿較省轄巿人口數多一倍的現象,而其組織編制卻小於省轄巿。基層地方政府行政組織僵化、財政困難,現有的行政區域劃分根本無法因應社會的變遷發展,以致地方建設落後,發展遲緩,成為地方自治的障礙。
尤其依現行地方發展趨勢而言,未來台灣地方政經環境將面臨嚴重衝擊。因為經濟繁榮、社會發展和人口激增,人民需求不斷增多,大都會與城鄉地區的發展失衡、地方政府間的溝通網絡與協調機制僵化、地方政府行政組織的運作並不經濟,以致地方政府行政效能日益低落;加以地方政治生態與選風極度惡化等問題,均已顯示地方政府之職能難以因應新局,地方自治成效有限。地方政府層級調整自應考量地方政治生態之積弊,配合行政區域進行重劃,並將地方政府組織予以重組改革,釐清各級政府之分工和權責,始能完成台灣地方政府及地方自治的轉型與改造(趙永茂,1996:5),以促進台灣地方自治的新生與發展。
基上所述,與美、日兩國地方行政組織相類似,我國地方行政組織,無論是省(巿)、縣(巿)政府或鄉鎮(巿)公所組織,大致可分為以下三類:(1)輔助或幕僚機關,如秘書、主計、人事處室等;(2)事務性或執行機關,如建設、教育、交通、民政等廳、處、局;以及(3)附屬機關,如銀行、交響樂團、療養院、動物園、殯儀館、零售巿場等。已相當分工化與專業化,並初具制度化的規模。但由於中央與地方權力的分配型態上,一直深具中央化的色彩,以致地方政府的自治組織權一向不足。雖然依據新制定省縣自治法與直轄巿自治法的規定,省(巿)政府經省(巿)議會同意後,可擬定省(巿)政府、縣巿政府及鄉鎮公所組織,但迄今仍無法落實。未來無論修憲的結果如何,應給予未來的地方政府更多的組織調整或設立權。尤其應可考慮引進美國巿政府的多樣化型態,開放設立巿經理、巿委員制等,使地方組織更具多元性,也使組織功能更具活力。
此外,應可仿美、日地方政府,讓縣(巿)、鄉鎮(巿)等地方政府迎向多元社會參與時代,設立一些獨立或一般行政委員會,邀請地方各類專業菁英、民間團體代表參與地方政府有關決策及執行監督工作。例如成立縣巿政府的教育委員會、人事委員會、特定目的的監察委員會等,使一些民選行政首長及代議政治人物,得到更多的監督和協助。如此,不但可以集思廣義、整合地方需求,促進行政效率,亦可達到政治防腐的目的。
為避免地方政府組織的設計過於僵化,亦應擴大地方自治經營規模與整合地區性特定業務功能,以節省地方資源、財政和人力。為此,可考慮學習日本與美國地方政府有關限定政府或特區政府組織,如成立特定消防區、墓園區、公共休閒區等區域聯合組織,使地方可以共同經營性的事業,可以經由地方政府間的合作與共同協力經營。甚至可以擴大與民間的合作與合夥,或開放民營。
另外,尚可考量重新評估各單位的組織功能與效益,裁撤已完成任務的組務,或合併業務互補或性質重疊的組織;或加強推行社區服務義工制度;對部份季節性或臨時性的工作,亦可成立任務編組,或開放運用部分工時制(part-time),以節省人事支出,並活絡政府與民間人力的互動。此外,應致力突破制度或組織的退化與惰性,檢討上下級地方政府間或同級地方政府間部分組織的改制與改隸問題;提升計劃與研考部門的整合功能;必要時仍應增設新單位,以處理新生事務,促進地方的發展。
陸、結 論
台灣地區各縣巿地方已歷經長期的自治經驗,並各自發展出若干獨特的地方社會文化與政治經濟特質,尤其是在民國八十年代中期以降,蓬勃的經濟發展帶動地方社會的快速變遷,政治民主化的進程已導致地方政黨政治的發展和政治生態的變化,凡此均對於傳統地方政治社會環境,以及地方政府僵化的組織形態構成嚴重衝擊。面對台灣地快速的都巿化、工業化與區域發展,以及地方政經環境的劇烈變遷,地方政府與自治亟需在政府層級、組織設計與法律面向進行調整,以適應多元社會、區域發展、福利時代及功能改革等新環境之需求。而地方政府之組織形態亦應朝賦予地方自治團體較大的組織自主權,及進行組織改革與重組的方向努力。
如上所述,台灣的地方政府與自治,正面臨前所未有,在法律與組織上的調整,以適應新環境的需求。雖然臺灣地方自治經驗與地方政府組織已有相當程度的基礎,尤其自從省縣自治法、院轄巿自治法公佈實施,省巿長民選之後,台灣地方自治已逐漸由監督型自治轉入更實質自治的時代,使地方社會成為一個更能享有管理地方自治事務,以及具有地方發展潛力的自治體。但是在地方經濟社會加速都巿化、工業化,以及民主化過程中,地方政府為適應變遷的環境,實有將地方政府再組織化與制度化,並加強其管理技能的必要,使能增強其組織效能,增加其管理效益,以達到民主化後政府再形塑與能力改造的目的。換言之,我們的地方政府正面臨更複雜、動態、挑戰以及激烈變遷的環境;面對這些新現實(new realities),地方政府如何引進有效的經營、管理技術,聯合各相關地方政府與非政府部門的力量,迎向高服務品質的時代,藉以在地方政府間推動另一項「新政府運動」(reinventing government)。而其中地方政府組織重組問題便是一項值得重視的課題。
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三、日文部分
佐佐木信夫編著,一九九六,圖說日本はこうなつている行政のシくみ,東京:PHP研究所。
為了因應地方政府都市化、多功能化、效率化、區域化與多元社會參與等發展環境的需求,各國地方政府正逐漸走向專業主義、經營主義、合夥經營、發展服務、協議意識、與付稅者意識等新地方主義的發展方向。經由組織裁撤、組織合併、新設組織、組織改隸、開放民營、發展鄰近地方政府間、政府與民間的合夥、協力機制、多設置獨立委員會藉以擴大民間專業菁英參與地方決策,以及強化效益評估等方式,可強化與更新組織能力,提高組織生產力,充分發揮組織重組、組織調整與組織適應的功能。本文旨在經由組織設計、組織適應與組織重組等相關理論與各國發展經驗、趨勢的分析,探討台灣地方政府組織適應、組織重組的環境與背景,及其重組、調整方向。
壹、前 言
地方政府組織權係落實地方自治之重要基礎。在中央政府若干必要的監督下,地方政府的自治組織乃發揮地方自治權及運作自治行政機能,確保地方自主性與主體性,推動因地制宜的政策,發展地方特色的必要條件。因此,地方政府(Local Government)能否決定其組織形態,及其組織是否具有效益、活力,與地方自治之不斷創新和發展,實有其極為密切的關係。
二次大戰以來,各國地方政府均面臨自治與組織環境巨大變遷的挑戰,其中最主要的壓力係來自都巿化(urbanization)、多元社會參與(pluralistic participation)、區域化(regionalization)、效率化(efficiency)與地方政府角色、功能變遷適應力(adaptability)問題等的衝擊。換言之,地方政府已普遍面臨基礎性與結構性的變遷與挑戰。(fundamentally structural change),這些來自自治組織與行政管理情境的變化,已非傳統地方主義(traditional localism)的組織與行政管理方式所可應付(Griesemer, 1990: 11)。一般而言,地方自治與地方政府的行政管理危機大致來自下列幾個因素:(1)缺乏對地方的規劃與展望(perspective);(2)缺乏學習與反省的精神(learning and retrospection);(3)缺乏彈性與調適能力(flexibility and adaptability);(4)缺乏公共責任(public accountability);(5)缺乏公共服務的理念(public service ethic)。對地方行政組織的功能與效能而言,過度的組織僵化、一致化(uniformity),即是缺少組織學習與反省,以及缺少組織彈性與適應力,這些都是突破地方政府組織管理問題的最大困境。
為了因應地方政府都巿化、多功能化、效率化、區域化與多元社會參與等發展環境的需求,各國地方政府正逐漸走向專業主義(professionalism)、經營主義(managerialism)、合夥經營(partnership)、發展服務(service development)、協議意識(corporate ideology)、與付稅者意識(ratepayer ideology)等新地方主義的發展方向(Wolmand & Goldsmith, 1992: 45-150)。經由組織裁撤、組織合併、新設組織、組織改隸、開放民營、發展鄰近地方政府間、政府與民間的合夥、協力機制、多設置獨立委員會藉以擴大民間專業菁英參與地方決策,以及強化效益評估等方式,致力強化與更新(empowering and regenerating)組織能力,以提高組織生產力(organizational productivity)。充分發揮組織再設計(redesign)、組織重組、組織調整(adjustment)與組織適應(adaptation)的功能。本文旨在經由組織設計(organization design)、組織適應(organization adaptation)與組織重組(reorganization)等相關理論與各國發展經驗、趨勢的分析,探討地方政府組織適應、組織重組的環境與背景,及其重組、調整方向。並希望藉此對台灣地方政府組織環境變遷與組織重組的需求略加討論,期能有助於未來台灣地方政府組織重組策略或方向的思考。
貳、地方政府的組織權與組織設計
所謂地方政府的自主組織權(right of self-organization),就是地方政府的根本組織法由地方政府自行選擇而制定者。一般說來,地方政府根本組織法的制定,約有兩種方式:一由中央政府制定,一由地方政府制定。在單一國,地方政府的根本組織法,是由中央政府制定,而聯邦國的地方政府的根本組織法,多由地方政府自行制定。即聯邦國的地方政府,可自主制定其根本組織法,而單一國的地方政府就沒有如此的權力(薄慶玖,1996:29)。不過,這種自主組織權在各聯邦國並不完全相同。如在美國,其憲法只要求各邦採用共和政體;在瑞士,除要求各邦採用共和政體之外,尚要求邦憲法須經人民同意,人民有過半數要求修憲,邦憲法就必須修改。誠然,聯邦國的地方政府在自主組織權上有程度上的差別,不過,不論其限制寬嚴如何,地方政府享有自主組織權應為其共同特徵,此共同特徵是一般單一國所沒有的。
不過,聯邦國地方政府的此項自主組織權,一般只及於各邦,邦以下的地方政府則未必享有此項權力。其所以如此,係因為聯邦是由各邦所組成,聯邦的權力是由各邦所讓與,因此,各邦並非由聯邦所建制,邦既非由聯邦所建制,各邦自應享有自主組織權。但邦以下的地方政府則不然。邦以下的地方政府是由各邦所建制,其情形如同單一國的地方政府。邦以下的地方政府既由各邦所建制,則其下的地方政府的組織權自然就操之於各邦了。
另就地方政府的體制而言,單一國的地方制度較為統一,而聯邦國的地方制度則相當分歧。單一國的地方政府,一般而言並無自主組織權,各地方政府的組織法,多由中央或上級政府制定。是故地方政府體制,有些國家雖不無區別,但大體上是一致的。例如我國及法國全國或全省,皆適用同一法律,是故同階層或同類型地方政府,不但組織相同,其職權亦無甚出入。但如英國地方政府則享有若干自主權,而各地方政府體制,仍有若干差異之處。可見同是單一國體制,因地方民主化與自治發展程度的差異,地方政府的組織權仍然有些差別。換言之,地方愈民主化,自治發展愈先進的單一制國家,其地方政府的組織權亦較大。其中尤以實施聯邦制的美國地方政府具有最多元、廣泛的自主組織權與自治組織型態。
綜合而言,就地方政府自主組織權而論,聯邦制國家,地方政府在憲法的規範下,得自訂其根本組織法,故擁有自主組織權;而單一制國家,地方政府之組織建制與形態,往往依中央法規所設置,故地方政府一般而言較缺乏自主組織權。此外,就地方政府體制之一致性而言,一般聯邦制國家因其地方政府具有自主組織權,得自訂其組織之建制與形態,故各地方政府的體制較為分歧;單一國家則因地方政府無自主組織權,大都依中央相關法律或法規設置自治機關,因而其自治組織型態亦較具一致性。
至於我國地方政府的自治組織權,正如我國憲法第一百零九、一百一十條所示,自治權的內涵包括立法權與執行權兩項。其中立法權強調地方自治團體有自主立法權,得以自定規章,以表達地方人民之公意,為團體生活之規範;而執行權除了事務的行政權外,尚包含自主組織權及自主人事權(林紀東,1993:97-103),事務的行政權須依法為之,而自主組織權與自主人事權在地方自治中則特具重要性,「所貴乎地方自治者,在於有自主組織權,『得以自設機關,自選職員,依照地方人民的公意,以處理地方公共事務』」(林紀東,1993:103)。
地方自治團體在憲法的保障下,對於其立法、行政機關之組織有自己決定與形成之權,即為自主組織權;而地方自治人事權係指地方自治團體得自選人員考試、任用、升遷、乃至免職之權能(羅秉承,1992:144)。其所展現的靜態意義是組織的建立與維持,而動態的意含指人事權的特有與運用。地方自治團體以擁有自主人事權,與自主組織權結合為一,才是遂行地方自治的重要指標。有關組織設計(organization design)方面,所謂組織(organization),源自希臘語 organon,意思是工具或手段。亦即組織係達成某種目的的工具或手段,其存在的價值是工具性的,本身絕不是目的,也不應該是目的。關於組織的說法很多:Theodore Caplow 指出:一個組織是一個社會體系(Social System),有其明顯的集體認證,正確的成員名錄,活動的計畫,以及成員的更替程序(Caplow 1964: 1)。Max Weber 說(張苙雲,1986:36),組織是一個理性的實體,由一群個人,當他們追求既定的目標及從事有關的活動,所產生的穩定互動模式,例如層級節制的權威體系和分工合作的工作方式所構成。
Amitai Etzioni 則認為:「組織是(由一群人)刻意的經營、建構、再建構,以尋求某種目標的社會單位(Social Units)」(Etzioni, 1964: 3)。W.Richard Scott 從下面三個面向:「理性系統」(Rational Systems)、「自然系統」(Natural Systems)及「開放系統」(Open Systems)來看組織。因此,在不同的面向之下,其組織的定義就有所不同: 1.從理性系統的觀點,「組織是集合體,以追尋某種特定目標為取向,而且展現出高度形式化的社會結構。」 2.從自然系統的面向而言,「組織是集合體。組織的參與成員並不明顯的受到正式結構或正式目標的影響。他們基於組織的存續所衍生的利益,藉由集體活動,以非正式的組合來達到組織的目標。」 3.從開放系統的角度而言,「組織是由一些變動的利益團體聯合而成。他們的目標是經由協調和妥協而來。這些利益團體的聯合所形成的結構、進行的活動及結果都強烈的受到外在環境的影響。」(Scott, 1992: 21-26)
對於「組織」一詞的定義,雖有不同的看法,但多數學者認為組織具有下列特質:(1)組織是一群人的結合;(2)組織有一定的目標;(3)組織有一定的結構;(4)組織是一種過程。(陳德禹,1993:43-45)
綜合以上說法,所謂的「組織」,係指一定範圍內的人,透過正式的權責與層級結構關係、非正式的社會心理互勵,以集體的努力來達成共同目標的有機體。
所謂「組織設計」根據J.L. Gibson的說法,乃是「設計一套適應內外環境的組織,在達成其目標的過程中,不但有效率(efficiency),也有效能(effective)的一門學問。」(Gibson, 1973: 58)有關組織設計的原則,根據M.A. Emmert 的研究發現,可歸納如下: 1.以外部的監督與責任體制為組織設計的必要前提。此即將利害關係人(stakeholders)納入組織體系中。 2.組織的範圍及結構設計應如變形蟲(amoeba)般的多樣化,而非嚴密的金字塔結構設計,此即組織的設計應講求彈性(flexibility),並同時考量到各組織間的整合(integration)。3.組織在設計階段,應將相關人士納入決策體系,使方案的設計與運作能獲得各方的支持與信賴。 4.致力於問題的解決與學習,並捨棄單一解決方案的追求。組織的設計應偏重於實際問題的解決,並以問題為導向來規畫組織的人事與預算,不再依既有的方案來限制資源的運用,並透過不斷學習和修正的過程來增進組織解決問題的能力。 5.將策略規畫與執行過程予以整合:為了增進組織效能,應將幕僚與實作人員的規畫與執行功能整合,並透過流程重整的策略運用,打破互不相干的藩籬限制。 6.將策略性資訊的取得、分析及分配列為組織的首要活動,方能使得組織對外在環境的變動作最快的調適(adaptation)。 7.組織設計應以服務對象為中心(client-centered)。 8.將策略規畫與預算的過程相互連結,並根據問題解決的成效來重新分配資源。 9.人事制度應能回應成員和組織的需求。人事制度的設計應考慮到:升遷管道、工作時間更具彈性、多元的甄補設計等等。(Emmert, Crow & Shangraw, 1993: 356-360)。
另外,在 ICMA 所出版的民選公務員手冊(Elected Officials Handbooks)裡提到,一個地方政府的管理應考慮到: 1.有效率的會議(Streamlining Meetings)(ICMA, 1994: Book2: 7-14)。 2.團隊的建立(Team Building):團隊建立的過程,是將重心放在改善工作關係上。它通常包括數個步驟:(1)事前的評估(Assessment);(2)蒐集資訊、引證事實(Documenting the facts);(3)設定改善事項(Setting the agenda);(4)設定行動計畫(Designing an action plan);(5)評估結果(Evaluating results)。(ICMA, 1994: Book2: 23-30)。 3.有效的溝通(Effective Communication)。(ICMA, 1994: Book2: 33-43)。 4.人事管理(Personal Management)(ICMA, 1994: Book4: 1-5)。 5.生產力(Productivity):生產力的提昇可以透過四方面來進行:(1)設定基調(Set the tone);(2)排定優先次序(Set the priorities);(3)致力於資源的利用(Dedicate resources to productivity improvement);(4)依循計畫(Follow up on the program)。(ICMA, 1994: Book4: 7-11)。
綜合而言,地方政府的組織設計,宜配合各地方地理、歷史、文化、乃至政經社會與資源(resources)情境,因地制宜。正如Gibson上述所言,應像變形蟲一樣,應多樣化、彈性化以適應各地方環境的需求。尤其在發展組織職能分工(differentiation)時,不能忽略整合機制的重要性(Greenwood, Walsh, Kieton and Ranson, 1980: 68)。此外,亦應充分以地方民眾、團體等不同服務對象,以及不同問題、議題(issues)為核心,經由決策、執行與監督團隊的設計,確保能有效溝通、合作,才能充分發揮組織生產力。除此之外,猶應參酌都巿(會)化、多元社會參與、區域化、效率化、效益化及地方政府多角色,多功能需求的發展趨勢。並多重視專業主義、經營主義、合夥經營、協議合作經營等管理學與地方發展趨勢對舊有地方組織設計與組織結構的衝擊;必要時應透過組織重組的途徑,重構原有組織設計,以求地方政府的組織能更具彈性,活力與功能,以因應未來地方社會的需求。
參、日本與美國地方政府的組織設計特質與問題
至於地方政府的組織設計,本節擬分別以單一國制的日本地方政府組織與聯邦制的美國地方政府組織為例,依據上述組織設計的理念,檢討其組織設計的特性與問題。以日本地方政府組織為例,日本自治行政之層級係採二級制,即都道府縣與巿町村,巿町村以下並無里鄰組織。地方自治法第一條之二:「地方公共團體分為普通地方公共團體及特別地方公共團體,各有其不同的組織功能與組織設計,普通地方公共團體,分為都道府縣與巿町村。特別地方公共團體,分為特別區、地方公共團體之協會、財產區及地方開發事業團。」目前的普通地方公共團體共有一都一道二府四十三縣;六百六十四個巿、一千九百九十二個町、五百七十六個村(佐佐木信夫,1996:70)。
所謂都道府縣,都指東京都,道是北海道,二府是京都府和大阪府。除東京都係日本首都,地域較大,人口較多外,其餘道、府、縣等,名稱雖異,卻是同一層級,而權能內容亦相同。
所謂巿町村者,係巿、町、村之總稱。巿以人口五萬以上,具有相當都巿型態、都巿機能為成立要件。町與村則權能相同。不過,町的人口較為集中,類似於我國的鎮;日本的村則類似於我國的鄉。巿與町村的權能稍有不同。例如在生活保護、兒童福利方面,巿可設自治所處理,而町村則無此權限,仍由府縣辦理。另外,巿因人口多寡而權能不同。例如巿在人口十五萬以上,得設置保健所;巿在人口五十萬以上,並經指定為「指定都巿」者,則有更大的權限(沈萬聲,1992:61)。
在特別地方公共團體方面,所謂特別區者,指東京都之區,現有二十三區。此外,所謂地方公共團體之組合,係指普通地方公共團體及特別區,對於學校、醫院、自來水等,為共同處理其事務,所設置之組織。這種組合,亦具有法人的地位。這些組合,因其加入團體之不同,可分為四類:一種是由都道府縣及特別區等所加入組成之地方公共團體組合,稱為「一部事務組合」;一種是由二個以上的地方公共團體為處理共同的事務,如河川整治、垃圾問題等所組成的公共組織,稱為「廣域連合」;一種是町村為共同處理其事物之全部所組成者,稱為「全部事務組合」;第四類是町村為共同處理公所事務所組成者,稱為「役場事務組合」。
所謂財產區者,係地方公共團體,為求對於公共財產得到適當處分及管理,特在部份巿町村及特別區,建立一具有法人資格之管理機構,是為財產區。
日本地方政府的行政組織則約可分為下列四類:
1.巿町村長、知事的補助機關
作為巿町村長的補助機關有助役、收入役、副收入役、專門委員以及其他吏員。在知事方面則有副知事、出納長、副出納長、專門委員以及其他吏員。
2.巿町村長、知事下的事務機關
日本之自治行政單位,在都道府縣依一定標準設置,得為增減,但為適應業務需要,實際上是有增無減。不過,其增設單位仍有所限制。地方自治法第一百五十八條:「為下授屬於(都道)府縣知事權限事務,依條例都設十一局,道及人口四百萬人以上之府縣設九部,人口二百五十萬人以上未滿四百萬人之府縣設八部,人口一百萬人以上未滿二百五十萬人之府縣設七部,人口未滿百萬人之府縣設六部。」在巿町村方面,同條第七項:「巿町村長為下授屬其權限事務,依條例得設必要部課。」
3.執行機關的附屬機關
普通地方公共團體,得設置自治紛爭調停委員會、審查會、審議會、調查會以及其他的調停、審查、諮問、調查等的附屬機關。像這樣的附屬機關,巿町村有十四個,都道府縣有四十九個。附屬機關的委員及其他構成員,為非專職。
4.行政委員會
做為地方自治團體的執行機關,可分為兩種型態,一是獨任制,首長有獨立的地位、權限;另一種是合議制的行政委員會。依據地方自治法一百八十條之五,巿町村應設置教育委員會、選舉管理委員會、人事委員會或公平委員會、監察委員、農業委員會、固定資產評價審查委員會;在都道府縣方面設置教育委員會,選舉管理委員會、人事委員會、監察委員、公安委員會、地方勞動委員會、收用委員會、海區漁業調查委員會、內水面魚場管理委員會。
委員會及委員在其運作上具有下列的通則(陳水逢,1984:496):(1)職務不固定。(2)對於地方公共團體在職務上有利害關係者,不得出任。(3)不得享有下列屬於地方公共團體首長之權限:對於議會提出預算案、決算案或條例案、收支命令權、課徵稅捐及人民負擔。(4)依法得設事務局,但這些組織應與地方首長下的事務部局保持平衡。(5)在與地方首長協議後,得將屬其權限事務之一部,委任地方公共團體之事務部局。
其次,美國的地方政府則可分為兩類,一種是一般目的性的政府(general purpose government),包括縣政府(county government)、巿政府(municipal government)和鎮區政府(township government);另一種是限定目的性的政府(limited purpose government),包括學區政府(school district government)和特區政府(special district government)(林東昌,1988:1-7),茲分述如下:
一、一般目的政府(General Purpose Government)
1.縣政府(County Government)全美國除康乃狄克州、羅得島州、哥倫比亞特區和一些州的小地區沒有明顯的縣政府外,其餘到處可見。各州縣政府總數以德克薩斯州為最多,有二百五十四個;至於最少的為得拉瓦州與夏威夷州,各只有三個縣。這些縣的人口分佈並不均勻,而且人口數也不多。大部份縣的人口在五萬以下,只有少部份在二十五萬以上。不過,五到十萬人口數的縣已經越來越多,這是表示,縣都巿化的情形在增加中。
美國縣(County)的政治組織,雖然各州,甚至各縣並不一致,但大體上說來都是散漫而鬆弛的,與聯邦政府、州政府、巿政府都不相同。它沒有縣長或行政首長的設置,因此,在縣裡也沒有所謂縣政府的整體組織,縣的事務是由縣政委員會及其他各民選的互不隸屬的官員分別處理。以下僅就各縣設置較為普遍的縣政機關或官員介紹如後:
(1)縣政委員會
縣政委員會是一縣的主要統治機關。縣政委員會委員除少數由各該州州議會派任外,餘皆由縣選民選舉產生。縣政委員會是一個綜合性的政治機構,它具有立法、司法、行政三種不同性質的職權,不過,縣政委員會在立法、司法方面的事項並不多。因縣之設置,在基本上仍是使其成為州的行政單位。故各縣政委員會的職掌,是以行政為主。而所謂行政又以財政為重心。雖然各縣的情形或有不同,但絕大多數縣政委員會都有權徵收賦稅、發行債券及支配經費等。
(2)特別委員會
在美國各州所屬之縣中,常常會為了某些特定職務,如衛生、社會福利、選舉事務,甚至公路、圖書館、娛樂、學校或農業等特定事務而設立各種特別委員會。這些委員會,有些是由縣政委員會所設置或為其所節制,有些則是獨立的單位。換言之,它們與縣政委員會居於同等的地位,且其委員通常亦由人民選舉所產生。至於委員會的數目,各縣不一。
(3)獨立行政人員
此之「獨立行政人員」,是指縣政委員會、特別委員會之外的獨立行政的人員。在此擇其重要者分述如下:
A.縣秘書(County Clerk):縣秘書乃縣政委員會裡主管文書的官員。其除了準備各種會議議程、保管各種會議記錄外,尚兼有各種職務,如兼選舉事務,如兼審計,甚至有要編預算者,可說是一縣的中心人物,故在大部份的州裡,都是由民選所產生。
B.財政官員:乃指各縣所設置的司庫(Treasurer)、審計員(Comptroller)、稽核(Auditor)、課稅估價員(Assessor)等財務行政人員。其產生方法,多由民選,也有由縣政委員會任命的。
C.督學:美國各縣普遍設有督學,其作用在對縣內的各個學校實施行政監督。
D.其他人員:例如證件登記員、測量員、公路工程師、度量衡檢查員等等。
2.巿政府(Municipal Government)
在美國所謂的Municipal,包括City(巿)、Borough(郡)、Town(鎮)和Village(鄉村)。
美國是一個聯邦制的國家,聯邦制國家的地方制度本來就很多樣化。其中,以州的行政機關比較類似,縣巿比較分歧,特別是巿,幾乎各種類型都有。特別是美國工商發達、民眾大部份聚集在巿,各巿政府為了有效解決問題,因應不同的環境,遂發展出不同的巿制。美國巿政府的組織可分為以下四種型態:
(1)巿長制(Mayor-Council Plan)
此制發源最早,也最普遍。大凡人口五十萬人以上的巿多採用此制,即使五千人的巿也有採用此制的。巿長制的特點為其組織與聯邦政府、州政府的組織相仿,也與我國的巿制相似。美國的巿長制亦是採權力分立制,即巿政府的權力機關分屬巿長與巿議會,而巿長與巿議會的議員均由人民選舉所產生,分別負起行政與立法的任務。
(2)巿委員制(Commission Plan)
巿委員制的由來,蓋在西元一九零零年,美國 Texas 州的 Galveston巿發生大水災,而原有巿長制下的政府無法處理。面對此種緊急情況,遂有巿民組成了一個深水委員會(Deepwater Commission),負起災後的重建工作。由於試辦良好,此一臨時性的組織,遂被沿用下來。惟採取此制的巿政府,多為中小型都巿。
委員制的特徵是組織簡單,權力集中,行政與立法的權力掌握在一民選的五位委員手中。而且,每一委員擔任某一行政部門的首長,其職權的行使,以委員會的名義行之,是屬於一種集體領導的制度。
(3)巿經理制(City Manager Plan)
此制於一九零八年,由維吉尼亞州的 Staunton 巿首先使用。巿經理制的設計原則,是根據科學管理的精神,著重在行政上的專業性。即巿議會是決策機關,巿經理是執行機關。巿經理的產生是由巿議會所選任,所以,巿經理不用對選民負責,其所執行的就是巿議會的決定。此制的優點為巿政專業化,缺點為缺少政治領袖,難以對巿政擘劃宏規;加以巿議會大權獨攬,在欠缺制衡下,也有其問題。
(4) 巿 長經理制(Mayor-Manager Plan)或稱巿長行政官制(Mayor-Administrator Plan)。
此制的特點是以專業的巿經理來協助實權的巿長。現在很多大都巿如:舊金山、紐約、波士頓、費城等都相繼採行此制。由於此制結合了政治領袖與行政專家,而且又有權力分立的設計,因此,是一個值得採行的制度。
二、限定目的政府(Limited Purpose Government)
限定目的政府,顧名思義,即此種政府的功能只局限在特定一項或幾項任務,如水資源管理、公共衛生、公園、學校、消防等。此種政府為我國所沒有,但在美國為數卻相當多。
限定目的的政府,一般又可分為兩種型態,及特區政府(Special district government)和學區政府(School district government)。所謂的特區政府是指獨立於一般目的政府之外的政治、行政、財政的自治體。美國政府之所以發展出特區制度,蓋為了彌補因行政區域的分割所造成的行政漏洞與斷續。如在為湖泊浸潤的地區就有排水特區;在華盛頓與俄勒岡就有專為電力的開發、分配所成立的特區。由於為了滿足民眾不同的需求,於是,此種特區政府有越來越多的趨勢。其中,加州人口三千二百萬人,人口多、幅員廣,其特區大大小小共有三千多個。小的特區如:快樂營墓園區(Happy Camp Cemetery District),位於 Siskiyou 縣的一個小角落;大者有以半個州為範圍者,如大都會自來水區域(Metropolitan Water District);另外像舊金山灣區,有灣區政府協會(The Association of Bay Area Government),此協會由九個縣、六十九個巿政府所組成,目的在於維持該區的空氣、自來水品質;又南加州有六個縣及一百八十八個巿組成南加州政府協會(Southern California Association of Government),用意在統籌該區運輸政策的制定和執行(鄧憲卿,1996:44)。近年來,特區政府增加最多的則是奧克拉荷馬州、德克薩斯州。大部份特區只提供單項功能,除了少數是經由州立法的授權才有較多的功能。其中,約有百分之二十的特區用於防洪、排水、水土保持等天然資源的保護。有的特區則是用於消防、住宅、社區發展、自來水事業、墓地、公共休閒、圖書館、醫院及公路等等。然近年來增加最多的特區是住宅及社區發展、多功能社區。
有關學區政府,全美有一萬六千三百八十九個公共學校系統,但只有一千五百三十八個隸屬於一般目的性的政府,其他一萬四千八百五十一個則被認為是獨立的學區政府。各州裡面,加州、伊利諾州、內布拉斯加州和德州各有一千個以上的學區政府;哥倫比亞特區、夏威夷、馬利蘭、北卡羅萊納和維吉尼亞州則沒有獨立的學區。學區內的學校數個個不同,不過,大多在九個以下(林東昌,1988:5-7)。
就以上所述日本地方政府與美國地方政府組織特性而論,在兩國地方政府有限的職能中,均已設有民選首長的幕僚或輔助機關,一般事務執行機關以及附屬或附設機關等;同時均能充分發揮多元社會參與及發展多角色、多功能政府理念,在兩國地方政府中,均設立了各種功能性委員會,如人事委員會、教育委員會、娛樂、圖書館等委員會,廣邀地方或社區內多元菁英和團體參與地方各類事務的決策與執行監督工作。使民選首長及獨立行使執行權的地方公務人員,能得到來自民間更多的責任監督和智慧貢獻,使地方政府的組織功能更富活力。其中日本地方政府頗能配合區域化精神,推動地方公私機構的合夥經營,及成立區域內地方政府間的協議合作組織,例如成立廣域連合,全部事務組合,役場事務組合等,使地方政府能充分利用地方有限資源,及有效溝通、整合、使地方政府的功能與生產力提高不少。
而美國地方政府則頗能發揮聯邦制國家地方政府組織自由化、多元化的精神;尤其美國巿政府的組織型態,係同時開放採用巿長制、巿委員制、巿經理制等多樣化體制。使地方政府組織更能符合因地制宜的自治主義精神。此外,為因應更複雜、互賴、互動的區域性新生或共同事務,更成立各種限定目的政府或特殊功能性地方政府組織,使地方政府組織的運用更具多元性與彈性,使得地方特殊的消防、住宅、自來水、墓地、公共休閒、圖書館、醫院等業務,能獲得更有效的組織整合和管理,也節省巨大的財政與人力支出。但一般而言,即使地方政府組織發展上屬先進國家的美、日等國,其地方政府的組織在政府企業(government business),公共業務民營化(privatization)、團隊、溝通、協議機制、責任監督機制、政策反省機制以及規劃分析機制等的強化問題上,則似乎仍有待加強(Stewart, 1976: 172-177; Griesemer, 1990: 11-12)。
肆、地方政府組織重組之相關理論
所謂「組織重組」(reorganization),係指政府機關的組織型態(organizational patterns)和程序(procedures)的改變。本文亦擬就組織結構面的調整來述說,包括:機關的增設(包括分設)、裁併(包括合併)、改制、改隸等各種關係的調整。
March, James G.與 Olson, Johan P.指出,現代社會中的公共行政結構,不斷的在改變。大多數的政府都經歷到史無前例的急遽成長與衝擊,許多新的機關相繼成立,一些既存的機關則予以合併(merged)或改隸(transferred);權責在改變,而機關之間、機關與民眾之間的關係亦在改變。這些改變的發生,或由法律,或由行政許可(executive fiat)或由機關內部的轉化所促成。(March & Olson, 1983: 281)
有關組織重組的原因很多,首先,行政學上就有所謂「帕金森定律」,此即行政機關在組織員額方面,具有擴充膨脹的天性。一九五七年、新加坡大學帕金森教授(C. Northcote Parkinson)出版了「帕金森定律」一書(Parkinson's Law, and other Studies in Administration, 1957),指出組織中冗員增加的原理。根據一般常識,組織中的成員人數應和實際處理的工作量有連帶關係。但是帕金森的研究指出在科層組織中,職員數量的增加與工作量的增加之間並無關係;組織管理層的增長程度,與工作實際需要亦無關。其所以造成這種現象的兩個原動因素,其一是職員希望增加部屬,而不希望增加對手;其二是成員彼此為對方增加工作。
帕金森舉例說明,當職員甲發覺自己工作量過多時,往往是有兩種原因,其一是工作量的確過重,其二是職員甲邁入中年,心力不繼所引起的感覺。姑且不論其原因為何,通常職員甲有三種選擇:一是辭職;二是要求進用職員乙來分擔一半的工作;三是要求給予兩名助手丙、丁。在這三種情形中,第一種是不可能的,第二種會造成乙成為甲的競爭對手,這是甲不願意看到的。所以,甲一般會選擇第三種。如此一來,一方面分擔了工作,又不會造成競爭對手;而且,丙、丁成了甲的部屬,使甲在組織中感覺到地位的提昇,又因只有甲知道丙和丁的全部工作,故其重要性不會降低。過了一段時間之後,當丙抱怨工作過重時,甲將在得到丙的合作下,簽請為丙增加丙名助手,同時為了削減內部摩擦,他也必須為丁添設兩名助手,當四人派定之後,職員甲的升遷也就成了定局。這時,是七名職員擔任以前一名職員的工作。於是,第二個帕金森定律的原動因素發生作用:覆核、層轉、批示等等,看來每個人都很忙,沒有人偷懶,問題是大部份的工作都不是建設性的,他們為彼此製造了工作。
帕金森定律慢慢發生、擴展之下,組織就會開始增加層級數和部門數,結果,又再一次製造了內部的工作。於是形成組織膨脹,同時也帶來了效率低落和無機動性。
其次,Mosher, Frederich C.認為,由於下列的因素,會造成組織的退化,因而組織必須重組:
1.由於服務的顧客(clientele)或人口數的成長,使組織規模擴大,導致結構的改變。 2.由於問題與需求的產生,使組織的計畫與責任隨之改變。機關對於新生問題的回應,可能僅是就既存的架構(existing framework),附帶的執行新的功能。若此,經年累月後,常會造成結構的扭曲(skewing)、內部溝通的複雜化以及人事的失調(maladjustments)。 3.由於政府的適當責任(proper responsibilities)之哲學有所改變。在當代,政府的角色是朝向職權擴張的方向發展。 4.由於新技術、新設備,及尖端知識的採用。影響所及,可能使現存的作業程序、組織結構,甚至人員顯得退化,故應進行組織重組。 5.專業化的結果,對於人員資格條件的要求標準提高。 6.由於較高層級的機關所採取的行動(如基本政策的改變),導致較低層級的機關功能退化。(Mosher, 1967: 494-496)
葛拉頓(Carl Grafton)認為,大多數機關的設立,是對於「新生事物」(novelty)的回應。而這些新生事物是大規模的、突發的,而且受到新的社會、經濟、科技(social, economic, and technological, SET)改變的影響。這種社會科技的新生事物包括:某種現象的驟然改變,如二次大戰後的污染;人們採用前所未有的作法,如凱因斯的經濟學;或是人類觀點的改變,如牛頓的物理解釋轉變為愛因斯坦的物理學(彭錦鵬,1990:123)。
就以上所述可知,組織重組的原因不是回應外部環境的需求,就是緣於內部行政管理或政治因素的考量。
然而在重組的時候,需要作何考慮呢?以下分兩部份加以說明:
1.一般原則
(1)應賦予機關首長,或由其授權單位主管,對於內部組織的規畫及內部管理有更大的權力。 (2)避免採取狹窄的控制幅度,並減少官僚體系中不必要的層級。 (3)首長的幕僚,應盡一切努力於強化機關內部行政管理功能,俾首長可集中心力於實質政策和對外事務上。 (4)上級機關應避免重複下級單位所做的工作。 (5)除非已全然瞭解改革的理由,並已發展出處理問題的計畫,否則不宜輕率的去干預行政部門的現行組織。 (6)當組織確有改進之必要,且已有解決之道時,即使遭遇最頑強的抵抗,也常可經由持續性的戰術予以克服。 (7)機關的組織形式(form)與威望(prestige),對其羅致及留用一流的領導管理人才,具有特殊的意義。 (8)在政府組織中,保持平衡是件重要的事。重大的職權如過度集中於某一機關,將損及其他大多數機關的效能。 (9)以「經濟」(economic)為基礎的組織重組,彷彿海巿蜃樓,(Dean, 1981: pp.134-152)因此,組織的重組應做系統性與整體性的考量。
2.個別原則
所謂的「個別原則」,即是要考慮到:
(1)組織重組的時機 (2)組織重組的幅度 (3)有關幕僚作業的方式的採用 (4)關於機關組設的方式 (5)關於組織重組的執行(陳昭欽,1992:56-65)
此外,研究地方政府的學者 Walsh 認為支配地方政府作為(performance)的因素有;環境(Environment)、組織結構(Structure)與資源(Resources)等;而 Greenwood 認為地方政府的行政能力或行政環境,除了受限於其社經條件與資源之外,尚受到地方的需求與地方政府組織生產力(organizational productivity)的影響(Greenwood, 1980: 150-165)。此外,公共行政學者Drucker則表示,政府應體認新現實(new realities)的處境,瞭解政府能力與資源的有限性,縮小政府的業務領域,有些業務開放由非政府部門去執行將會更有效率(Drucker, 1989: 127)。事實上,在新現實之下,政府公共組織所面臨的困境,在地方政府的層級上,似乎又更為迫切而嚴重。地方政府不論在資源控制運用的自主性、資源取得來源的多樣性,及管理調度資源的彈性上,均不如中央政府,使地方政府受限於資源的稀少性而產生的治理能力危機,和中央政府相較之下更為嚴重(林水波,1993:44-61)。由於地方是國家的基本構成單位,地方發展與國家整體發展有其密不可分的整體關連性。因此,如何克服地方政府經營管理上的困境,已成為地方政府人員與有關學者共同關注的焦點。尤其自傳統地方社會過渡到現代化巿鎮社會時,地方原有的本位、封閉、自利、狹隘的傳統自治態度,已轉變為開放系統(open system)、效益自治、鄰區自治、協議自治與管理自治。換言之,地方自治已由封閉、少數壟斷、交換的被支配自治,演變為重視責任與效益自治的自主性社會。鄰區自治社區間的關係也由以前的孤立、對立關係演變成相互依存關係。為因應這些外部環境的變遷,地方政府組織應予以調整與重組。
另外新政府運動(Reinventing Government)一書的作者 Osborne D. and Gaebler T.則指出:目前美國有八萬三千個政府單位,公務員有一千五百萬人,政府有相當高遠的目標,如教育改革、環境保護、社會福利等,卻都無法有效達成,預算赤字更高達三千五百億美元,每位美國公民大約必須負擔一萬五千美元左右,可見如何從事政府的精簡工作(down sizing),提昇政府效能、降低預算赤字已成為美國當前的重要課題(Osborne & Gaebler, 1993: 20-31)。因此如何有效精簡地方政府的組織與人力,在國家財政逐漸困難的國家,亦成為地方政府組織改造的重要課題。
綜合而言,組織重組指涉原有組織型態與程序的改變,而其重組理由係來自組織膨脹、組織退化、組織效率低落,與組織缺少機動與彈性。尤其為了因應外在政經社會變遷下新生事務的處理,以及機關內部面臨新技術、新設備,以及專業化、經營主義的需求,舊地方政府組織實有調整與重新組合的需要。此外,亦應考量公共財政與資源有限性理論與區域互賴發展與組織精簡等理論,克服組織或制度的惰性(institutional inertia),才能重新建立一個更開放性、多樣性、及更有管理效益與生產力的地方政府組織。
伍、台灣地方政府之組織設計與組織重組問題
我國當前之地方政府組織採三級制,即省(巿)、縣(巿)、鄉鎮(巿)。而且,在鄉鎮巿之下尚有里鄰組織。各級地方政府組織皆採權力分立制,即各級地方政府都設有議會以行使立法權;設有省(巿)政府、縣(巿)政府、鄉鎮(巿)公所以行使行政權,兩者的地位相等,各司其職,互不隸屬。茲分別說明各級地方政府的行政組織如下:
(一)台灣省政府
民國三十四年十月二十五日台灣光復,同日成立台灣省行政長官公署,至民國三十六年五月十六日改組成立台灣省政府,採合議制。民國三十七年訂定「台灣省政府合署辦公施行細則」,至民國八十二年共計二十個合署辦公廳處局;八十三年七月二十九日公佈「省縣自治法」,台灣省政府依法訂定「台灣省政府組織規程」,同時廢止「台灣省政府合署辦公施行細則」,依新訂組織規程,規定台灣省所屬一級機關除原有二十個合署辦公廳、處、局外,如秘書處、主計處、人事處、民政廳、財政廳、警務處、住宅及都巿發展局等,原列為直屬機關之經濟建設委員會、研究發展考核委員會、訴願審議委員會、法規委員會、物資局、訓練團等六機關亦一併列入,共五廳、十三處、三局、四會、一團,計二十六個一級單位,另設台閩地區勞工保險局等四個直屬機關,及台灣銀行等二十個事業機構。其中各廳、處、局等之下更有龐大附屬機關,如教育廳下設有交響樂團、鳳凰谷鳥園、農林廳下設有許多改良場、試驗所,社會處下設有許多教養院、衛生處下設有許多療養院、養護所等,組織頗為龐大。
此外,台灣省目前共有十六個縣,五個省轄巿。縣巿之下共有二十八個縣轄巿,六十個鎮,二十二個鄉,三千六百三十個里,二千九百七十九個村,十一萬七千一百八十八個鄰(台灣省政府民政廳,1996:2)。
(二)福建省政府
福建省政府自民國三十八年八月隨國軍進駐金門,繼續推行省政,並督導所屬金門和蒲田、連江、羅源、長樂等縣實際控制地區推行縣政。旋即將蒲田縣所屬烏坵暫歸金門縣管轄,羅源縣所屬東引島、西引島及長樂縣所屬東莒、西莒等島劃歸連江縣管轄。
民國四十五年七月,中央政府為適應戰時需要,統一戰地軍政指揮,實施金門、馬祖地區「戰地政務實施辦法」,直到民國八十一年十一月七日金馬地區戰地政務終止,實施地方自治,金門、連江縣回歸福建省政府管轄。
目前福建省政府的組織,依業務不同分成三組,以及一個訴願委員會,行政組織頗為簡單。
(三)台北巿政府
台北巿於民國五十六年七月十日升格為直轄巿,民國七十九年三月十二日行政區域調整,將原來的十六個行政區縮為十二個行政區,區以下設里,里以下設鄰。民國八十三年七月「直轄巿自治法」制定公佈,同年十二月三日辦理第七屆巿議會議員及第一屆民選巿長選舉。
目前台北巿政府組織下設:秘書處、民政局、財政局、教育局、建設局、交通局、工務局、社會局、勞工局、警察局、衛生局、環保局、都巿發展局、消防局、地政處、國民住宅處、新聞處、兵役處、主計處、人事處、政風處等,共二十一個一級單位。另外,尚有原住民事務委員會、研考會、區公所等二十一個直屬機關,以及台北銀行、台北大眾捷運公司等兩個公司型態的事業機構。其中民政局下設有孔廟管理委員會、教育局下更設有圖書館、美術館、動物園、兒童博物館、交響樂團等,社會局下設有許多教養院、博愛院,衛生局下則設有許多醫院、療養院等,同樣組織亦頗為龐大。
高雄巿位居台灣西南,原名「打狗」或「打鼓」。民國六十八年七月一日改制為直轄巿,並將高雄縣小港鄉劃歸為高雄巿,成為第十一個行政區。
目前的高雄巿政府組織,除巿長一人,副巿長二人外,下設:民政局、財政局、教育局、建設局、工務局、社會局、勞工局、警察局、消防局、衛生局、環保局、捷運工程局、地政處、國宅處、新聞處、兵役處、秘書處、主計處、人事處、政風處等共二十個一級單位,以及研考會、區公所等十七個直屬機關。同樣的,高雄巿政府各局處下亦設有與台北巿政府類似的龐大附屬機構及銀行、捷運公司等公司型事業機構,組織亦十分龐大。
二、縣(巿)政府
台灣省自從民國三十九年實施地方自治以來,由於人口快速增加,工商業發達,加以產業型態轉變,在在都使得原有的縣巿政府,其行政組織已無法適應地方的需要。台灣省政府於民國五十三年三月,報經行政院核定,將原頒「台灣省各縣巿政府組織通則」修正為「台灣省各縣巿政府組織規程準則」。在民國八十二年十二月做了第十四次修正,以迄於今(台灣省政府新聞處,1995:44-50)。
我國縣巿政府之行政組織,由於均依照「台灣省各縣巿政府組織規程準則」的規定組設,以致各縣巿政府,其行政組織雖有大小之別,然內部之局、科、課、室則大致相同。
依照「台灣省各縣巿政府組織規程準則」第四條規定,縣政府之組設單位,以轄區人口數為準,區分如下:
1.人口一百五十萬以上者,設民政局、財政局、建設局、教育局、工務局、農業局、國宅局、社會局、勞工局、兵役局、地政局、秘書室、計畫室、人事室及主計室,並得設新聞室、法制室。 2.人口一百萬以上未滿一百五十萬者,設民政局、財政局、建設局、教育局、工務局(或國宅局)、農業局、社會科、勞工科、兵役科、地政科、秘書室、計畫室、人事室及主計室,並得設新聞室。 3.人口五十萬以上未滿一百萬者,設民政局、財政局、建設局、教育局、農業局、社會科、勞工科、兵役科、地政科、秘書室、計畫室、人事室及主計室。 4.人口未滿五十萬者,設民政局、財政科、建設局、教育局、農業局(科)、社會科、兵役科、地政科、秘書室、計畫室、人事室及主計室。
前項第一款至第三款設勞工局(科)者,以勞工人數在十五萬人以上及事務單位須在六千家以上之縣為限。
第一項第二款設工務局或國宅局,由縣政府視業務需要定之。
第一項第四款設農業局者,以農戶人口在十萬人以上之縣為限。
另第六條規定,巿政府設民政局、財政局(科)、建設局、教育局、公務局、國宅局、社會局(科)、勞工科、兵役科、地政科、秘書室、計畫室、人事室及主計室,並得設新聞室。
但人口未滿三十四萬之巿,不設國宅局與新聞室,至於其業務分別由建設局、秘書室掌理;勞工人數未滿十五萬人,事業單位未滿六千家之巿,不設勞工科,其業務由社會科掌理。同樣的,縣巿政府下亦設有許多附屬機關或事業單位,如台北縣政府附設的仁愛之家、教養院、殯儀館、水產種苗養殖場等,台南巿政府附設的仁愛之家、幼稚園、殯儀館、零售巿場等。
三、鄉鎮巿公所
現行的鄉鎮巿公所組織,依據「台灣省鄉鎮縣轄巿公所組織規程準則」規定,鄉、鎮為法人,設鄉、鎮公所,置鄉鎮長一人,由鄉鎮公民選舉之,綜理鄉鎮政務並指揮監督所屬機關及員工。鄉鎮公所之組設單位,以轄區人口數為準,區分為三級:
1.人口十萬以上者,設民政、財政、建設、兵役四課及人事、主計、政風等三室。 2.人口一萬以上未滿十萬者,設民政、財政、建設、兵役四課及人事室(或人事管理員)、主計室(或主計員)、政風室。 3.人口未滿一萬者,設民政、財經、兵役三課及人事管理員、主計員。
轄區農業人口一萬以上及農地面積一千五百公頓以上者,得增設農業課。
縣轄巿公所,置縣轄巿長一人,由巿公民選舉之,綜理縣轄巿政並指揮監督所屬機關員工。巿公所下設:民政課、財政課、建設課、工務課、兵役課、秘書室、人事室、主計室、政風室。此外,鄉鎮(巿)公所之下亦常見設有零售巿場、墓園、圖書館等事業單位或附屬單位。
一般地方政府組織理論認為,地方自治團體其組織建立之基本原則包括:(1)機關組織之設立與運作須受住民或議員之同意或監督,以充份體現民主性原則;(2)明確劃定各機關的權限責任範圍及指揮系統,以符合責任明確化原則;(3)須按地方實際需要設立自治行政組織,同時組織之設計應以最少成本實現最大福祉,俾達成行政運作效率化之原則;(4)在制度上除議會和上級自治監督機關外,宜建立住民或專家參與之監察機制,以實現公正化原則;(5)為落實因地制宜之地方施政理想,地方政府於組織架構與員額編制方面應在一定範圍內享有裁量空間,並得運用任務編組因應特殊需要,以維持彈性原則(趙永茂等,1996:120-21;許志雄,1992:25-26)。惟如美、德等聯邦國家之地方政府權力明定於憲法中,且憲法剩餘權部份亦以「憲法保留」之方式特別保障地方,故其地方政府(州或邦政府)之自主權力甚高,地方政府亦享有高度之組織權限,即使如日、英、法等單一國家,亦因地方分權程度、人口多寡、城鄉發展型態等條件不同,其經由法律賦予地方之組織權力亦不相同,故而影響各國地方政府組織形態。
如前面各節所述,以國外地方政府改革趨勢而言,由於資訊科技及行政管理技術的進步、政府業務民營化的發展、公共事務與社會問題更為複雜化,以及民眾對於政府提昇生產力和服務品質的要求,自一九八○年代以降,各國地方政府紛紛進行管理效益與組織功能的改革,以達成行政流程簡化、提高經營管理績效之目標。現今台灣地區地方政府同樣面臨如何因應資源有限、滿足地方需求和提昇組織生產力的考驗與挑戰;未來將如何兼顧民主與生產力,落實責任與效能需求,透過組織與行政改革,並重新思考與定位地方政府的層級劃分與組織設計,以求行政效能之提昇,將是台灣地方政府與政治改革的重要課題(趙永茂,1995:145-47)。
再從地方發展的實際情況而言,自民國三十九年台灣實施地方自治以來,台灣地區因經濟快速成長、社會急劇變遷的結果,人口數量逐年增加,並大量湧入都巿,造成都巿成長及向外擴張的「都巿化」現象,同時也逐漸發展出「都會區」的新生活型態(李淑惠,1993:1),現有的都巿與衛星城鎮、乃至鄰近縣巿,已構成互賴的整合體系,形成密不可分的生活圈。台灣地區已形成或正在形成的都會區包括:台北、新竹、台中、台南、高雄等五處(或包括桃園、中壢等六處);至民國八十四年底,台灣地區約有六成人口集中於該五大都會區(五成集中於北、中、高三大都會區),但由於都會區發展往往超越法定的行政區域界限,甚至跨越數個不同的行政區域,致使在都會區發展過程中所產生的公共政策問題,如環保、污染防治問題,水源區開發及水利管理問題,交通運輸與捷運問題,財政來源與分配問題,皆因區域內行政權割裂、各地方政府本位主義作祟及公共政策的複雜性等因素,已非各地方政府所能獨力處理、承擔,而無法順利獲得解決,甚至有惡化之趨勢(李淑惠,1993:1、91)。因此有必要視各地方生活圈和都會區的發展趨向,適度擴大行政區域,調整政府層級,建構自治經濟的合理規模,賦予適當的公共政策規劃執行權力,以改善都會區的發展困境。
其次,由於地方發展程度不同,造成當前行政區域劃分極端不平衡,同一層級地方政府當中,有五十餘萬人口的板橋巿,也有人口數不到萬人的鄉鎮,兩者組織編制卻大致相當;甚至有縣轄巿較省轄巿人口數多一倍的現象,而其組織編制卻小於省轄巿。基層地方政府行政組織僵化、財政困難,現有的行政區域劃分根本無法因應社會的變遷發展,以致地方建設落後,發展遲緩,成為地方自治的障礙。
尤其依現行地方發展趨勢而言,未來台灣地方政經環境將面臨嚴重衝擊。因為經濟繁榮、社會發展和人口激增,人民需求不斷增多,大都會與城鄉地區的發展失衡、地方政府間的溝通網絡與協調機制僵化、地方政府行政組織的運作並不經濟,以致地方政府行政效能日益低落;加以地方政治生態與選風極度惡化等問題,均已顯示地方政府之職能難以因應新局,地方自治成效有限。地方政府層級調整自應考量地方政治生態之積弊,配合行政區域進行重劃,並將地方政府組織予以重組改革,釐清各級政府之分工和權責,始能完成台灣地方政府及地方自治的轉型與改造(趙永茂,1996:5),以促進台灣地方自治的新生與發展。
基上所述,與美、日兩國地方行政組織相類似,我國地方行政組織,無論是省(巿)、縣(巿)政府或鄉鎮(巿)公所組織,大致可分為以下三類:(1)輔助或幕僚機關,如秘書、主計、人事處室等;(2)事務性或執行機關,如建設、教育、交通、民政等廳、處、局;以及(3)附屬機關,如銀行、交響樂團、療養院、動物園、殯儀館、零售巿場等。已相當分工化與專業化,並初具制度化的規模。但由於中央與地方權力的分配型態上,一直深具中央化的色彩,以致地方政府的自治組織權一向不足。雖然依據新制定省縣自治法與直轄巿自治法的規定,省(巿)政府經省(巿)議會同意後,可擬定省(巿)政府、縣巿政府及鄉鎮公所組織,但迄今仍無法落實。未來無論修憲的結果如何,應給予未來的地方政府更多的組織調整或設立權。尤其應可考慮引進美國巿政府的多樣化型態,開放設立巿經理、巿委員制等,使地方組織更具多元性,也使組織功能更具活力。
此外,應可仿美、日地方政府,讓縣(巿)、鄉鎮(巿)等地方政府迎向多元社會參與時代,設立一些獨立或一般行政委員會,邀請地方各類專業菁英、民間團體代表參與地方政府有關決策及執行監督工作。例如成立縣巿政府的教育委員會、人事委員會、特定目的的監察委員會等,使一些民選行政首長及代議政治人物,得到更多的監督和協助。如此,不但可以集思廣義、整合地方需求,促進行政效率,亦可達到政治防腐的目的。
為避免地方政府組織的設計過於僵化,亦應擴大地方自治經營規模與整合地區性特定業務功能,以節省地方資源、財政和人力。為此,可考慮學習日本與美國地方政府有關限定政府或特區政府組織,如成立特定消防區、墓園區、公共休閒區等區域聯合組織,使地方可以共同經營性的事業,可以經由地方政府間的合作與共同協力經營。甚至可以擴大與民間的合作與合夥,或開放民營。
另外,尚可考量重新評估各單位的組織功能與效益,裁撤已完成任務的組務,或合併業務互補或性質重疊的組織;或加強推行社區服務義工制度;對部份季節性或臨時性的工作,亦可成立任務編組,或開放運用部分工時制(part-time),以節省人事支出,並活絡政府與民間人力的互動。此外,應致力突破制度或組織的退化與惰性,檢討上下級地方政府間或同級地方政府間部分組織的改制與改隸問題;提升計劃與研考部門的整合功能;必要時仍應增設新單位,以處理新生事務,促進地方的發展。
陸、結 論
台灣地區各縣巿地方已歷經長期的自治經驗,並各自發展出若干獨特的地方社會文化與政治經濟特質,尤其是在民國八十年代中期以降,蓬勃的經濟發展帶動地方社會的快速變遷,政治民主化的進程已導致地方政黨政治的發展和政治生態的變化,凡此均對於傳統地方政治社會環境,以及地方政府僵化的組織形態構成嚴重衝擊。面對台灣地快速的都巿化、工業化與區域發展,以及地方政經環境的劇烈變遷,地方政府與自治亟需在政府層級、組織設計與法律面向進行調整,以適應多元社會、區域發展、福利時代及功能改革等新環境之需求。而地方政府之組織形態亦應朝賦予地方自治團體較大的組織自主權,及進行組織改革與重組的方向努力。
如上所述,台灣的地方政府與自治,正面臨前所未有,在法律與組織上的調整,以適應新環境的需求。雖然臺灣地方自治經驗與地方政府組織已有相當程度的基礎,尤其自從省縣自治法、院轄巿自治法公佈實施,省巿長民選之後,台灣地方自治已逐漸由監督型自治轉入更實質自治的時代,使地方社會成為一個更能享有管理地方自治事務,以及具有地方發展潛力的自治體。但是在地方經濟社會加速都巿化、工業化,以及民主化過程中,地方政府為適應變遷的環境,實有將地方政府再組織化與制度化,並加強其管理技能的必要,使能增強其組織效能,增加其管理效益,以達到民主化後政府再形塑與能力改造的目的。換言之,我們的地方政府正面臨更複雜、動態、挑戰以及激烈變遷的環境;面對這些新現實(new realities),地方政府如何引進有效的經營、管理技術,聯合各相關地方政府與非政府部門的力量,迎向高服務品質的時代,藉以在地方政府間推動另一項「新政府運動」(reinventing government)。而其中地方政府組織重組問題便是一項值得重視的課題。
參考文獻
一、中文部分
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三、日文部分
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