孫中山「權能區分」說研究
謝居福 講師
台南科技大學
通識教育中心
台南科技大學
通識教育中心
摘要
政治民主化,是歐美國家政治發展上最動人的成就,杭廷頓( Samuel P.Huntington)在「第三波:二十世紀末的民主化浪潮」一書中,指出這股浪潮在歷經三次發展後,導致一些國家走上民主政治道路,我國(指目前在台灣)也在第三次(1974─1990)的發展中走上民主政治。
然而歐美民主政治,卻在政府效能與人民權利之間擺盪,無法找到一個平衡點。孫中山先生提出「權能區分」的主張,把人民的權與政府的能做一個清楚的劃分,讓兩者得到適當的調和,建構一個萬能而又無法獨裁的政府,為人民謀最大的福利。
本文在於掌握權能區分的本義,論證其真諦,以期對了解當前我國憲法之原則有所幫助。
關鍵字:政權、治權、權能區分、萬能政府、專家政治。
政治民主化,是歐美國家政治發展上最動人的成就,杭廷頓( Samuel P.Huntington)在「第三波:二十世紀末的民主化浪潮」一書中,指出這股浪潮在歷經三次發展後,導致一些國家走上民主政治道路,我國(指目前在台灣)也在第三次(1974─1990)的發展中走上民主政治。
然而歐美民主政治,卻在政府效能與人民權利之間擺盪,無法找到一個平衡點。孫中山先生提出「權能區分」的主張,把人民的權與政府的能做一個清楚的劃分,讓兩者得到適當的調和,建構一個萬能而又無法獨裁的政府,為人民謀最大的福利。
本文在於掌握權能區分的本義,論證其真諦,以期對了解當前我國憲法之原則有所幫助。
關鍵字:政權、治權、權能區分、萬能政府、專家政治。
A Study of Dr. Sun Yat-Sen’s Theory of“Division
of Authorities”
of Authorities”
Chu-Fu Hsieh
Lecturer, General Education Center, Tainan University of Technology
Lecturer, General Education Center, Tainan University of Technology
Abstract
Political democratization is the most significant achievement in the European and American political development. Based on “the Third Wave:Democratization in the Late Twentieth Century”written by Samuel P. Huntington, he pointed out that the democratic wave experienced three development caused some countries to step into the democratic way. Our country, Taiwan, also moved up to democracy during the third development from 1974 to 1990.
European and American democracy, however, dangles between government efficiency and civil right and can not maintain a balance. Dr. Sun Yat-Sen proposes a Division of Authorities that makes differentiation between people’s rights and a government’s ability in order to reach proper compromise between them and to build an all-purpose but not dictatorial government that pursues the greatest welfare for all people.
The purpose of this study is to grasp the real meaning of the Distinction of
Authorities and to demonstrate its actual meaning in order to help people understand our present principles of the Constitution.
Keyword:regime, sovereignty, distinction of authorities, all-purpose government, specialized politics
Political democratization is the most significant achievement in the European and American political development. Based on “the Third Wave:Democratization in the Late Twentieth Century”written by Samuel P. Huntington, he pointed out that the democratic wave experienced three development caused some countries to step into the democratic way. Our country, Taiwan, also moved up to democracy during the third development from 1974 to 1990.
European and American democracy, however, dangles between government efficiency and civil right and can not maintain a balance. Dr. Sun Yat-Sen proposes a Division of Authorities that makes differentiation between people’s rights and a government’s ability in order to reach proper compromise between them and to build an all-purpose but not dictatorial government that pursues the greatest welfare for all people.
The purpose of this study is to grasp the real meaning of the Distinction of
Authorities and to demonstrate its actual meaning in order to help people understand our present principles of the Constitution.
Keyword:regime, sovereignty, distinction of authorities, all-purpose government, specialized politics
壹、前言
歐美國家現代化的成功,為近世各國所倣效,「歐化」乃成為一時的風尚。
而歐美國家現代化的成功,依 孫中山先生的看法,有三個原因。他說:「余維歐美之進化,凡以三大主義:曰民族、曰民權、曰民生。」
所謂「民權」,就是所謂「主權在民」的理念和體制,也就是民主政治。所以政治民主化,是歐美國家現代化的主力。而現代化國家,在政治上最大的特徵,即是實行民主政治。
當年孫中山先生革命,標舉三民主義,為其革命建國的根本原理,主張民權主義,最終就是要造就一個現代化的民主憲政國家。
他在孫文學說第六章上說:「予之於革命建設也,本世界進化之潮流,循各國已行之先例,鑑其利弊得失,思之稔熟,籌之有素,而後訂為革命方略,規定革命進行之時期為三:第一、軍政時期;第二、訓政時期;第三、憲政時期。」
他把革命建國的歷程,雖劃分為三個階段,但最後就是要實現民主憲政。軍政、訓政不是他的革命建國目的,只是其步驟與方法而已,憲政才是目的。
甚至在軍政、訓政階段,如果條件成熟,雖無憲政之名,却已可讓人民享憲政之實。至少,軍政、訓政能順利完成,則到達憲政之路,「皆為坦途」,「憲政」必然水到渠成。足見軍政、訓政乃是實現憲政的必經道路而已。
他說:「綜括言之,則建國大綱者,以掃除障礙為開始,以完成建設為依歸。所謂本末先後,秩然不紊者也。夫革命為非常之破壞,故不可無非常之建設以繼之。積十三年痛苦之經驗,當知所謂人民權利與人民幸福,當務其實,不當徒襲其名。
戃能依建國大綱以行,則軍政時代已能肅清反側。訓政時代,已能扶植民治。雖無憲政之名,而人民所得權利與幸福,已非藉口憲法而行專政者,所可同日而語。且由此以至憲政時期,所歷者皆為坦途,無顛蹶之慮;為民國計,為國民計,莫善於此。」
1 關於「現代化」的論述,參閱金耀基著,1987 年 11 月,「從傳統到現代」,台北市,時報文化出版企業有限公司,頁 125。葉南客著,1996 年,「三元革命、四個長波、五大特徵─世界現代化歷程與特徵的社會學透視」,南京師大學報第 2 期,頁 314。胡傳勝著,2001 年,「現代化理論的三個視角」,南京大學學報第 2 期第 38 卷。
2 孫中山著,1973 年 6 月,「國父全集」第二冊,台北市,中國國民黨中委會黨史委員會編訂,中央文物供應社,頁 80。後面引用時簡稱「全集」。
3 謝政道著,2000 年 12 月,「孫中山民權思想之研究」,中山學報第 21 期,頁 8。
4 許時珍著,2000 年 12 月,「憲政發展與民主化─以台灣經驗為例」,中山人文社會科學期刊第
8 卷第 2 期,頁 67。
5 孫中山著,「孫文學說第六章」,全集第一冊,頁 462─464。「建國大綱」第五條,全集第一冊,頁 751。
6 孫中山著,「制定建國大綱宣言」,全集第一冊,頁 918。
民主政治以維護個人權利為主體,西歐國家在走過中古世紀君主專制體制後,十七世紀英國發生光榮革命,率先建立民主政治。
美國於一七八七年制訂憲法,成為全世界第一個民主憲政國家。一七八九年法國爆發大革命,緊隨其後,也走向民主政治道路,至今民主政治成為世界潮流。
民主政治肇始於歐洲,更結合憲政主義,形成民主憲政的理念與體制,導致十九世紀個人自由主義盛行。「有限政府」,管理最少的政府,就是最好的政府的理念,成為當時的主流思想。
這種束約政府,以達「弱政」的主張,是對過去君主專制的反動,凸顯人民對君主專制的恐懼,因此,一旦推翻君主體制,行民主政治,即想盡各種辦法,把政府弄到「無能」的境地。
所謂「政治」, 孫中山先生說:「政就是眾人的事,治就是管理。管理眾人的事便是政治。」政治是管理眾人的事,而由誰來管呢?早在希腊時代,亞里斯多德(Aristotle)就已經說明,負實際管理責任的,是那些少數的官吏,也就是政府,不是人民自己。孫中山先生說:「政治裏頭又有兩種人物:一種是治人的,一種是治於人的。」治人的就是官吏,就是政府,治於人的就是人民。
因此政治上乃形成統治與被統治者的對立,造成「政府權力」與「人民自由」之間的矛盾衝突。「當政府代表國家,表達國家意志及權力時,也就是在執行法律之時,便難免或多或少的要侵犯到人民的自由。」「政府權力過份伸張」,即可能形成專制政府,侵犯人民。人民自由太過,却又成「一片散沙」,形成「無政府狀態」。
這種現象, 孫中山先生說:「政治裏頭有兩個力量:一個是自由的力量,一個是維持秩序的力量。政治中有這兩個力量,好比物理學裏頭有離心和向心力一樣。
離心力是要把物體裏頭的分子離開向外的,向心力是要把物體裏頭的分子吸收向內的。如果離心力過大,物體便到處飛散,沒有歸宿;向心力過大,物體便愈縮愈小,擁擠不堪。總要兩力平衡,物體才能夠保持平常的狀態。政治裏頭的自由太過,便成了無政府;束縛太過,便成了專制。」
7 傅家雄著,2003 年 9 月,「民主憲政與發展」,台北市,華立圖書有限公司,頁 5。
8 巨克毅、呂宗麟著,1993 年 9 月,「當代思潮理論與發展」,台北市,三民書局,頁 41。
9 巨克毅著,2001 年 10 月,「民主與憲政」,台北縣,高立圖書公司,頁 110。
10 孫中山著,「民權主義第一講」,全集第一冊,頁 65。
11 逯扶東著,1987 年 11 月,「西洋政治思想史」,台北市,三民書局,頁 85。
12 孫中山著,「五權憲法」,全集第二冊,頁 418。
13 同註 11,頁 639。
14 同註 11,頁 639─640。
15 孫中山著,「五權憲法」,全集第二冊,頁 416。
在「五權憲法講演錄」一文中,他再次表達了這個理念,他說:「政治裏面有兩個潮流,一個是自由底潮流,一個是秩序底潮流。
政治中有這兩個力量,正如物理之有離心力與歸心力;離心力之趨勢,則專務開放向外;歸心力之趨勢,則專務收合向內。
如離心力大,則物質必飛散無歸;如歸心力大,則物質必愈縮愈少,兩力平均,方能適當。此猶自由太過,則成為無政府;秩序太過,則成為專制。」
這樣「自由」與「秩序」的矛盾對立,在如今民主時代,更顯現出其兩難的困境,以「自由」為核心訴求的前提下,「弱政」的理念大行其道。尤其到了民主時代,人民太擴充自己的自由,產生更多流弊。
政治是管理眾人的事,這句話的內涵,不只消極的保障,更需要積極的造福。「有限政府」的理念和做法,顯然無法滿足人民對政府的期待。
孫中山先生說:「最新的對於政治問題的有一位美國學者說:『現在講民權的國家,最怕的是得到一個萬能政府,人民沒有方法去節制他;最好的是得一個萬能政府,完全歸人民使用,為人民謀幸福』。
這一說是最新發明的民權學理。但所怕、所欲都是在一個萬能政府。第一說是人民怕不能管理的萬能政府,第二說是為人民謀幸福的萬能政府。」結果是「在民權發達的國家,多數的政府都是弄到無能的;民權不發達的國家,政府多是有能的」。
他又說:「又有一位瑞士學者說:『各國自實行了民權以後,政府的能力便行退化。』這個理由,就是人民恐怕政府有了能力,人民不能管理。所以人民總是防範政府,不許政府有能力,不許政府是萬能。」
一八九四年 孫中山先生發動中國革命,以民主憲政為其政治革命目標,却正逢西歐自由主義盛行,政府失能的時代,人民對政府,是既期待又害怕,期待的是一個萬能政府,效能很高的政府,能為人民造福的政府,害怕的却也是這個萬能政府,人民管不了它。
這個矛盾的情結,正凸顯了當時民主政治所面臨的困難,這個困難,其實是兩個層面的問題:「第一、政府必須具有充分的權力,使能發揮其工作效能。第二、政府權力的行政,必須有所限制,使其不能用以壓迫人民。」也就是「政府的效能」與「人民的自由」,如何得到一個適當的調和,使其能得到平衡。
16 孫中山著,「五權憲法講演錄」,全集第二冊,頁 429。
17 孫中山著,「民權主義第二講」,全集第一冊,頁 86。
18 孫中山著,「民權主義第五講」,全集第一冊,頁 125。
19 同註 18。
20 同註 18。
21 1894 年,孫中山先生在檀香山成立興中會,展開中國革命實際行動。
22 喬寶泰著,1998 年 5 月 16 日,「孫中山先生的權能區分學說」,台北市,國立國父紀念館館刊,頁 53。
對於這個困難, 孫中山先生認為西歐國家,「至今沒有根本辦法」可以解決。在學理上,「根本也沒有好發明,也沒有得到一個好解決的方法。」其次中國的風土民情,不同於西歐國家,因此在這方面,我們「便不能完全倣效歐美」國家。
所以一方面為了順應中國民情,一方面迎合世界潮流。 孫中山先生說:「我們革命,主張實行民權,對於這個問題,我想到了一個解決的方法。我的解決方法,是世界上學理中第一次的發明。
我想到的方法,就是解決這個問題的一個根本辦法。」這個辦法「就是要把權與能來分開。」就是「權能區分」的辦法。
政治裏頭有「自由的力量」,有「維持秩序的力量」,為求兩力量的平衡。孫中山先生主張把「權與能分開」,權能各歸其位,各得其所。權屬人民,讓人民可以確確實實做好監督政府的工作,就不怕政府專權,危害人民。
能歸政府,讓政府可以確確實實發揮力量,為民造福。讓人民與政府的矛盾對立,得以統一解決,政治的發展,得以往前推上步。
本文試著在理解「權能區分」的時代背景與意涵之下,掌握其本質,了解其真義。進而探索「權能區分」與 孫中山先生所主張的直接民權、專家政治,萬能政府的關係,建構「權能區分」的整體架構,從國人對權能區分說的批判進而探究其可行性。
歐美國家現代化的成功,為近世各國所倣效,「歐化」乃成為一時的風尚。
而歐美國家現代化的成功,依 孫中山先生的看法,有三個原因。他說:「余維歐美之進化,凡以三大主義:曰民族、曰民權、曰民生。」
所謂「民權」,就是所謂「主權在民」的理念和體制,也就是民主政治。所以政治民主化,是歐美國家現代化的主力。而現代化國家,在政治上最大的特徵,即是實行民主政治。
當年孫中山先生革命,標舉三民主義,為其革命建國的根本原理,主張民權主義,最終就是要造就一個現代化的民主憲政國家。
他在孫文學說第六章上說:「予之於革命建設也,本世界進化之潮流,循各國已行之先例,鑑其利弊得失,思之稔熟,籌之有素,而後訂為革命方略,規定革命進行之時期為三:第一、軍政時期;第二、訓政時期;第三、憲政時期。」
他把革命建國的歷程,雖劃分為三個階段,但最後就是要實現民主憲政。軍政、訓政不是他的革命建國目的,只是其步驟與方法而已,憲政才是目的。
甚至在軍政、訓政階段,如果條件成熟,雖無憲政之名,却已可讓人民享憲政之實。至少,軍政、訓政能順利完成,則到達憲政之路,「皆為坦途」,「憲政」必然水到渠成。足見軍政、訓政乃是實現憲政的必經道路而已。
他說:「綜括言之,則建國大綱者,以掃除障礙為開始,以完成建設為依歸。所謂本末先後,秩然不紊者也。夫革命為非常之破壞,故不可無非常之建設以繼之。積十三年痛苦之經驗,當知所謂人民權利與人民幸福,當務其實,不當徒襲其名。
戃能依建國大綱以行,則軍政時代已能肅清反側。訓政時代,已能扶植民治。雖無憲政之名,而人民所得權利與幸福,已非藉口憲法而行專政者,所可同日而語。且由此以至憲政時期,所歷者皆為坦途,無顛蹶之慮;為民國計,為國民計,莫善於此。」
1 關於「現代化」的論述,參閱金耀基著,1987 年 11 月,「從傳統到現代」,台北市,時報文化出版企業有限公司,頁 125。葉南客著,1996 年,「三元革命、四個長波、五大特徵─世界現代化歷程與特徵的社會學透視」,南京師大學報第 2 期,頁 314。胡傳勝著,2001 年,「現代化理論的三個視角」,南京大學學報第 2 期第 38 卷。
2 孫中山著,1973 年 6 月,「國父全集」第二冊,台北市,中國國民黨中委會黨史委員會編訂,中央文物供應社,頁 80。後面引用時簡稱「全集」。
3 謝政道著,2000 年 12 月,「孫中山民權思想之研究」,中山學報第 21 期,頁 8。
4 許時珍著,2000 年 12 月,「憲政發展與民主化─以台灣經驗為例」,中山人文社會科學期刊第
8 卷第 2 期,頁 67。
5 孫中山著,「孫文學說第六章」,全集第一冊,頁 462─464。「建國大綱」第五條,全集第一冊,頁 751。
6 孫中山著,「制定建國大綱宣言」,全集第一冊,頁 918。
民主政治以維護個人權利為主體,西歐國家在走過中古世紀君主專制體制後,十七世紀英國發生光榮革命,率先建立民主政治。
美國於一七八七年制訂憲法,成為全世界第一個民主憲政國家。一七八九年法國爆發大革命,緊隨其後,也走向民主政治道路,至今民主政治成為世界潮流。
民主政治肇始於歐洲,更結合憲政主義,形成民主憲政的理念與體制,導致十九世紀個人自由主義盛行。「有限政府」,管理最少的政府,就是最好的政府的理念,成為當時的主流思想。
這種束約政府,以達「弱政」的主張,是對過去君主專制的反動,凸顯人民對君主專制的恐懼,因此,一旦推翻君主體制,行民主政治,即想盡各種辦法,把政府弄到「無能」的境地。
所謂「政治」, 孫中山先生說:「政就是眾人的事,治就是管理。管理眾人的事便是政治。」政治是管理眾人的事,而由誰來管呢?早在希腊時代,亞里斯多德(Aristotle)就已經說明,負實際管理責任的,是那些少數的官吏,也就是政府,不是人民自己。孫中山先生說:「政治裏頭又有兩種人物:一種是治人的,一種是治於人的。」治人的就是官吏,就是政府,治於人的就是人民。
因此政治上乃形成統治與被統治者的對立,造成「政府權力」與「人民自由」之間的矛盾衝突。「當政府代表國家,表達國家意志及權力時,也就是在執行法律之時,便難免或多或少的要侵犯到人民的自由。」「政府權力過份伸張」,即可能形成專制政府,侵犯人民。人民自由太過,却又成「一片散沙」,形成「無政府狀態」。
這種現象, 孫中山先生說:「政治裏頭有兩個力量:一個是自由的力量,一個是維持秩序的力量。政治中有這兩個力量,好比物理學裏頭有離心和向心力一樣。
離心力是要把物體裏頭的分子離開向外的,向心力是要把物體裏頭的分子吸收向內的。如果離心力過大,物體便到處飛散,沒有歸宿;向心力過大,物體便愈縮愈小,擁擠不堪。總要兩力平衡,物體才能夠保持平常的狀態。政治裏頭的自由太過,便成了無政府;束縛太過,便成了專制。」
7 傅家雄著,2003 年 9 月,「民主憲政與發展」,台北市,華立圖書有限公司,頁 5。
8 巨克毅、呂宗麟著,1993 年 9 月,「當代思潮理論與發展」,台北市,三民書局,頁 41。
9 巨克毅著,2001 年 10 月,「民主與憲政」,台北縣,高立圖書公司,頁 110。
10 孫中山著,「民權主義第一講」,全集第一冊,頁 65。
11 逯扶東著,1987 年 11 月,「西洋政治思想史」,台北市,三民書局,頁 85。
12 孫中山著,「五權憲法」,全集第二冊,頁 418。
13 同註 11,頁 639。
14 同註 11,頁 639─640。
15 孫中山著,「五權憲法」,全集第二冊,頁 416。
在「五權憲法講演錄」一文中,他再次表達了這個理念,他說:「政治裏面有兩個潮流,一個是自由底潮流,一個是秩序底潮流。
政治中有這兩個力量,正如物理之有離心力與歸心力;離心力之趨勢,則專務開放向外;歸心力之趨勢,則專務收合向內。
如離心力大,則物質必飛散無歸;如歸心力大,則物質必愈縮愈少,兩力平均,方能適當。此猶自由太過,則成為無政府;秩序太過,則成為專制。」
這樣「自由」與「秩序」的矛盾對立,在如今民主時代,更顯現出其兩難的困境,以「自由」為核心訴求的前提下,「弱政」的理念大行其道。尤其到了民主時代,人民太擴充自己的自由,產生更多流弊。
政治是管理眾人的事,這句話的內涵,不只消極的保障,更需要積極的造福。「有限政府」的理念和做法,顯然無法滿足人民對政府的期待。
孫中山先生說:「最新的對於政治問題的有一位美國學者說:『現在講民權的國家,最怕的是得到一個萬能政府,人民沒有方法去節制他;最好的是得一個萬能政府,完全歸人民使用,為人民謀幸福』。
這一說是最新發明的民權學理。但所怕、所欲都是在一個萬能政府。第一說是人民怕不能管理的萬能政府,第二說是為人民謀幸福的萬能政府。」結果是「在民權發達的國家,多數的政府都是弄到無能的;民權不發達的國家,政府多是有能的」。
他又說:「又有一位瑞士學者說:『各國自實行了民權以後,政府的能力便行退化。』這個理由,就是人民恐怕政府有了能力,人民不能管理。所以人民總是防範政府,不許政府有能力,不許政府是萬能。」
一八九四年 孫中山先生發動中國革命,以民主憲政為其政治革命目標,却正逢西歐自由主義盛行,政府失能的時代,人民對政府,是既期待又害怕,期待的是一個萬能政府,效能很高的政府,能為人民造福的政府,害怕的却也是這個萬能政府,人民管不了它。
這個矛盾的情結,正凸顯了當時民主政治所面臨的困難,這個困難,其實是兩個層面的問題:「第一、政府必須具有充分的權力,使能發揮其工作效能。第二、政府權力的行政,必須有所限制,使其不能用以壓迫人民。」也就是「政府的效能」與「人民的自由」,如何得到一個適當的調和,使其能得到平衡。
16 孫中山著,「五權憲法講演錄」,全集第二冊,頁 429。
17 孫中山著,「民權主義第二講」,全集第一冊,頁 86。
18 孫中山著,「民權主義第五講」,全集第一冊,頁 125。
19 同註 18。
20 同註 18。
21 1894 年,孫中山先生在檀香山成立興中會,展開中國革命實際行動。
22 喬寶泰著,1998 年 5 月 16 日,「孫中山先生的權能區分學說」,台北市,國立國父紀念館館刊,頁 53。
對於這個困難, 孫中山先生認為西歐國家,「至今沒有根本辦法」可以解決。在學理上,「根本也沒有好發明,也沒有得到一個好解決的方法。」其次中國的風土民情,不同於西歐國家,因此在這方面,我們「便不能完全倣效歐美」國家。
所以一方面為了順應中國民情,一方面迎合世界潮流。 孫中山先生說:「我們革命,主張實行民權,對於這個問題,我想到了一個解決的方法。我的解決方法,是世界上學理中第一次的發明。
我想到的方法,就是解決這個問題的一個根本辦法。」這個辦法「就是要把權與能來分開。」就是「權能區分」的辦法。
政治裏頭有「自由的力量」,有「維持秩序的力量」,為求兩力量的平衡。孫中山先生主張把「權與能分開」,權能各歸其位,各得其所。權屬人民,讓人民可以確確實實做好監督政府的工作,就不怕政府專權,危害人民。
能歸政府,讓政府可以確確實實發揮力量,為民造福。讓人民與政府的矛盾對立,得以統一解決,政治的發展,得以往前推上步。
本文試著在理解「權能區分」的時代背景與意涵之下,掌握其本質,了解其真義。進而探索「權能區分」與 孫中山先生所主張的直接民權、專家政治,萬能政府的關係,建構「權能區分」的整體架構,從國人對權能區分說的批判進而探究其可行性。
貳、民主政治的困境─權能區分的時代背景
權能區分說的提出,有其背景在。
一、古雅典民主政治的缺失
今日行之於世的民主政治,源自於十七世紀。然追溯民主政治的起源,却可遠至古希腊雅典,其民主政治可說是現代民主政治的「鼻祖」。雅典約於西元前五九四年由梭倫(Solon)執政,改革政治,讓「人民在行政方面,對於官吏人選及其作為皆有控制之權,又能直接參與立法及司法。雖然擔任公職仍有階級限制,民主政治的基礎實已奠定,其影響直至今日。」至西元前四六一年伯里克利(Pericles)執政,「將民主政治推上高峰。」
23 孫中山著,「民權主義第五講」,全集第一冊,頁 121─124。
24 同註 23,頁 126。
25 同註 7,頁 46。
26 曾祥和著,2007 年 2 月,「古代雅典的民主政治」,台北市,歷史月刊第 229 期,頁 49。
27 同註 26,頁 49。
28 同註 7,頁 3─4。
綜合雅典民主政治其要點如下。
權能區分說的提出,有其背景在。
一、古雅典民主政治的缺失
今日行之於世的民主政治,源自於十七世紀。然追溯民主政治的起源,却可遠至古希腊雅典,其民主政治可說是現代民主政治的「鼻祖」。雅典約於西元前五九四年由梭倫(Solon)執政,改革政治,讓「人民在行政方面,對於官吏人選及其作為皆有控制之權,又能直接參與立法及司法。雖然擔任公職仍有階級限制,民主政治的基礎實已奠定,其影響直至今日。」至西元前四六一年伯里克利(Pericles)執政,「將民主政治推上高峰。」
23 孫中山著,「民權主義第五講」,全集第一冊,頁 121─124。
24 同註 23,頁 126。
25 同註 7,頁 46。
26 曾祥和著,2007 年 2 月,「古代雅典的民主政治」,台北市,歷史月刊第 229 期,頁 49。
27 同註 26,頁 49。
28 同註 7,頁 3─4。
綜合雅典民主政治其要點如下。
早在西元前五世紀,雅典雖建立了民主政治體制,且深具直接民主政治精神,但其缺失甚多。柏拉圖(Plato)依據統治者人數的多寡及有無法律限制,將政體分為六類:
他認為君主政體優於民主政體,民主政體如果不受法律限制,則將流為暴民政體。
亞里斯多德則依據權力分配與權力受益的條件,也將政體分為六類:
亞里斯多德則依據權力分配與權力受益的條件,也將政體分為六類:
這六類中,亞里斯多德認為最好的是立憲制。「他認為民主制權力分配雖屬於多數人,然而多數人皆為自己利益,且多數人較多為貧窮者,其擁有多數權力,社會將呈現自私、粗俗、貧窮、紊亂之持點,進一步更會形成暴民政治」。
29 林詮紹著,2007 年 10 月 5 日,「民主與法治」,台北縣,新文京開發出版股份有限公司,頁 2。
唯表中所謂「民主制」,依逯著「西洋政治思想史」第七十六頁,更正為「貧民政體或暴民政體」,較為妥當。
楊益誠引古希腊詩人歐里庇德斯(Euripides)批評雅典民主政治的話說:「人民統治力存在於透過抽籤產生而一個接替一個就任的城邦官職功能上。」利用抽籤方式,來決定政務的推動者,確實是很危險的事。
又如其陪審團由多達五百位不懂法律的人組成,遊手好閒者、貪圖出庭補償者、視法庭如劇場者,充斥其間,如此的陪審團,焉能不草菅人命。而其最大之病,則如柏拉圖所謂:「人人自由不知服從」,而其婦女與奴隸,也都沒有參政的權利,足見當時雅典民主政治,是相當粗糙的制度。
二、近代代議民主的流弊
雅典民主政治,有其發展的背景,無法做到盡善盡美。十七世紀以後,英國建構了議會內閣制的民主政體。緊隨其後的美國,則走上了三權分立的總統制民主政體,不管總統制抑或內閣制,都是由人民選出議員代表,代表人民在議會議政的型態則如一。因此產生的問題流弊,實不下於雅典時代。
當時歐美國家,人民在政治革命成功後,擁有了政治權力,而這個權力,實際上就只有一個選舉權與被選舉權,形成「投票主人」的民主政治,人民只有在選舉投票時,堪稱為國家主人,一旦選舉過後,人民對這些議員代表,以及政府官吏的一切施為,就無法進一步監督控制。
這就是 孫中山先生說的:「歐美革命有了兩三百年,向來的標題都是爭民權,所爭得的結果,只得到男女選舉權。」
他又說:「照現在世界上民權頂發達的國家講,人民在政治上是佔什麼地位呢?得到了多少民權呢?就最近一百多年來所得結果,不過是一種選舉權和被選舉權。
人民被選成議員之後,在議會中可以管國事,凡是國家的大事,都要由議會通過才能執行,如果在議會沒有通過,便不能行。這種政體叫做『代議政體』,所謂『議會政治』。」現在的民主政治,就是「代議政體」的民主政治。
「代議政體」與「議會政治」意義不同,議會政治指的是英國內閣制,有別於總統制。代議政體指的是間接民權,有別於直接民主政體。內閣制、總統制有所不同,但均可採用代議政體。 孫中山先生說:「從前沒有充分民權的時候,人民選舉了官吏議員之後,便不能夠再問。這種民權是間接民權,間接民權就是代議政體。」
30 楊益誠著,2007 年 1 月,「古西腊雅典民主政治之發展與運作。」興國學報,第 7 期,頁 56。
31 同註 26,頁 51。
32 同註 11,頁 54。
33 孫中山著,「民權主義第四講」全集第一冊,頁 111。
34 同註 33,頁 118。
代議政體不同於直接民主,不管內閣制、總統制均採用。過去雅典地小人少事簡,可採用直接民主體制。張明貴認為現代國家,實行直接民主,實在不可能,他說:「因為古典民主模式極難以實現,雖然在小鎮上,公民彼此熟悉,而要表決的問題,也較簡單,因此每個人是可能直接參與,但是要想在廣土眾民,而又處理極為複雜問題的國家,實行直接民主,卻是迥然不同。
政府把每一個需要做決定的問題,交付如此多選民表決,在現代科技社會中,將太費事,而不能有效運作。因此,代議民主變成是唯一可行的選擇。」
現今民主政治,不但是一種代議政體,自美國公佈三權分立的聯邦憲法後,三權分立形式成為民主政治的基本架構,「把立法權、司法權和行政權分得清清楚楚,彼此不相侵犯。」這套三權分立的體制,雖然行政、立法、司法三權各自獨立、不相統屬,各司其職、相互制衡,避免專制制度再度發生。但事實上,所謂政府,應包含這三權,缺一不可,這三權均屬於政府,三權共組成政府。
35 同註 22,頁 54。
36 孫中山著,「民權主義第六講」,全集第一冊,頁 151。
37 張明貴著,2002 年 1 月,「政治學─政府與政治」,五南圖書公司,頁 111。
38 同註 33,頁 118。
39 孫中山著,「民權主義第五講」,全集第一冊,頁 123。
40 謝政道著,2000 年 12 月,「孫中山民權思想之研究」,中山學報第 21 期,頁 9。
41 孫中山著,「民權主義第四講」,全集第一冊,頁 108。
這三權均屬於政府,然而其立法權,却由民選的議員,組成國會、代表人民,職司立法與監督政府(行政、司法)之責,因此稱之為「民意機關」,如此一來,立法權究竟是純然的民意機關,抑或與行政、司法共屬政府的一部份,形成混淆不清。也就是它到底是屬於人民的政權機關,或者是屬於政府的治權機關,形成爭論無解的困難。
西歐民主政治,雖然沒有孫中山先生的「政權」、「治權」畫分之說,然而立法權屬於政府,必然造成監督上的矛盾現象。而國會由民選議員組成,又屬於政府,事實上,於理亦屬不通。這種關係,可以下列圖示之:
29 林詮紹著,2007 年 10 月 5 日,「民主與法治」,台北縣,新文京開發出版股份有限公司,頁 2。
唯表中所謂「民主制」,依逯著「西洋政治思想史」第七十六頁,更正為「貧民政體或暴民政體」,較為妥當。
楊益誠引古希腊詩人歐里庇德斯(Euripides)批評雅典民主政治的話說:「人民統治力存在於透過抽籤產生而一個接替一個就任的城邦官職功能上。」利用抽籤方式,來決定政務的推動者,確實是很危險的事。
又如其陪審團由多達五百位不懂法律的人組成,遊手好閒者、貪圖出庭補償者、視法庭如劇場者,充斥其間,如此的陪審團,焉能不草菅人命。而其最大之病,則如柏拉圖所謂:「人人自由不知服從」,而其婦女與奴隸,也都沒有參政的權利,足見當時雅典民主政治,是相當粗糙的制度。
二、近代代議民主的流弊
雅典民主政治,有其發展的背景,無法做到盡善盡美。十七世紀以後,英國建構了議會內閣制的民主政體。緊隨其後的美國,則走上了三權分立的總統制民主政體,不管總統制抑或內閣制,都是由人民選出議員代表,代表人民在議會議政的型態則如一。因此產生的問題流弊,實不下於雅典時代。
當時歐美國家,人民在政治革命成功後,擁有了政治權力,而這個權力,實際上就只有一個選舉權與被選舉權,形成「投票主人」的民主政治,人民只有在選舉投票時,堪稱為國家主人,一旦選舉過後,人民對這些議員代表,以及政府官吏的一切施為,就無法進一步監督控制。
這就是 孫中山先生說的:「歐美革命有了兩三百年,向來的標題都是爭民權,所爭得的結果,只得到男女選舉權。」
他又說:「照現在世界上民權頂發達的國家講,人民在政治上是佔什麼地位呢?得到了多少民權呢?就最近一百多年來所得結果,不過是一種選舉權和被選舉權。
人民被選成議員之後,在議會中可以管國事,凡是國家的大事,都要由議會通過才能執行,如果在議會沒有通過,便不能行。這種政體叫做『代議政體』,所謂『議會政治』。」現在的民主政治,就是「代議政體」的民主政治。
「代議政體」與「議會政治」意義不同,議會政治指的是英國內閣制,有別於總統制。代議政體指的是間接民權,有別於直接民主政體。內閣制、總統制有所不同,但均可採用代議政體。 孫中山先生說:「從前沒有充分民權的時候,人民選舉了官吏議員之後,便不能夠再問。這種民權是間接民權,間接民權就是代議政體。」
30 楊益誠著,2007 年 1 月,「古西腊雅典民主政治之發展與運作。」興國學報,第 7 期,頁 56。
31 同註 26,頁 51。
32 同註 11,頁 54。
33 孫中山著,「民權主義第四講」全集第一冊,頁 111。
34 同註 33,頁 118。
代議政體不同於直接民主,不管內閣制、總統制均採用。過去雅典地小人少事簡,可採用直接民主體制。張明貴認為現代國家,實行直接民主,實在不可能,他說:「因為古典民主模式極難以實現,雖然在小鎮上,公民彼此熟悉,而要表決的問題,也較簡單,因此每個人是可能直接參與,但是要想在廣土眾民,而又處理極為複雜問題的國家,實行直接民主,卻是迥然不同。
政府把每一個需要做決定的問題,交付如此多選民表決,在現代科技社會中,將太費事,而不能有效運作。因此,代議民主變成是唯一可行的選擇。」
現今民主政治,不但是一種代議政體,自美國公佈三權分立的聯邦憲法後,三權分立形式成為民主政治的基本架構,「把立法權、司法權和行政權分得清清楚楚,彼此不相侵犯。」這套三權分立的體制,雖然行政、立法、司法三權各自獨立、不相統屬,各司其職、相互制衡,避免專制制度再度發生。但事實上,所謂政府,應包含這三權,缺一不可,這三權均屬於政府,三權共組成政府。
35 同註 22,頁 54。
36 孫中山著,「民權主義第六講」,全集第一冊,頁 151。
37 張明貴著,2002 年 1 月,「政治學─政府與政治」,五南圖書公司,頁 111。
38 同註 33,頁 118。
39 孫中山著,「民權主義第五講」,全集第一冊,頁 123。
40 謝政道著,2000 年 12 月,「孫中山民權思想之研究」,中山學報第 21 期,頁 9。
41 孫中山著,「民權主義第四講」,全集第一冊,頁 108。
這三權均屬於政府,然而其立法權,却由民選的議員,組成國會、代表人民,職司立法與監督政府(行政、司法)之責,因此稱之為「民意機關」,如此一來,立法權究竟是純然的民意機關,抑或與行政、司法共屬政府的一部份,形成混淆不清。也就是它到底是屬於人民的政權機關,或者是屬於政府的治權機關,形成爭論無解的困難。
西歐民主政治,雖然沒有孫中山先生的「政權」、「治權」畫分之說,然而立法權屬於政府,必然造成監督上的矛盾現象。而國會由民選議員組成,又屬於政府,事實上,於理亦屬不通。這種關係,可以下列圖示之:
圖一:權與能混合在一起,人民選出議員,組成國會,代表人民,造成立法權既是民意機關,又是政府機關,人民的作用不見了。
圖二:權與能分開,立法權屬政府權之一,人民以四個政權,直接管理政府。
三權分立制,其實就是「權(人民權)能(政府能)混合一起的制度」,「結果使民主與效能均受其害,而無從表現。」在內閣制國家,「以權的機關兼行治能,如尊重權的地位,往往以權害能;如尊重能的作用,又往往以能害權,以致權與能都不能表現其成績。」
其次,如上所述,現今代表人民的民意機關,既立法又監督政府。「頗有引起立法專制的危險。」相對的,行政、司法權可以監督代表人民的民意機關,實在也是「極不合理的事情」。
站在政府立場,政府如想發揮效能,為人民造福,則政府治能「必須互相合作,不然,治能即無從表現其效能。」現在的三權分立關係,既不能互相合作,又互相監督,則其效能該如何能發揮呢?
張明貴則認為在立法權上,具有五項缺失:一、結構上的缺點;二、缺乏專家;三、心理上的弱點;四、缺席問題;五、缺乏改變。因此導致國會立法機關逐步走向衰微難以發揮大家所期待的功能。甚至其立法功能顯然已轉移至行政部門。
立法機關功能衰退,致於行政權顯然也發展出一些值得注意的問題。首先總統制下的行政人員,「通常不是專業從政者,而是商人、律師與學者出身」,他們本身甚少具有民選的職務背景,而且也不諳政治,缺少從政經瞼,行政效率不高。
其次行政工作,可能都是一些例行性工作,形成刻板、缺乏創造性,官員甚至力有未逮、保守有餘,創新不足,成為腐化官僚,政治無法跟上社會進步的腳步,造成行政效率低落的現象。
鄭美華說現代政府「採用科層制的組織結構,按照規章制度運作,對為民服務的需求,容易產生目標錯置,和組織結構靈活的企業相較,效率緩慢效能偏低。」
其次現代政府講究行政迅速,大量起用所謂幕僚顧問。造成「權力逐漸由正式部會,轉移至行政首長個人幕僚手裏,這是許多政府的趨勢,癥結在於現代政府複雜萬端,以及必須做成決策的速度,行政首長身邊必須有顧問與助理,因此顧問與助理,大權在握。」這實在是現代民主政治發展上,無法避免的必然結果。
李銘義認為在八十年代中期以前,民主政治受到,一、過去過度理性樂觀的看法影響,二、極權主義的威脅,三、世界大戰的陰影,四、重大危機的威脅,五、專家獨裁的疑慮等因素影響,因此對民主政治發展,深表疑慮。然自八十年代中期以後,我們對民主政治的發展,應該可以抱相當肯定的看法。
42 以上所引文,同註 22,頁 54。
43 同註 37,頁 404。
44 同註 37,頁 358。
45 同註 37,頁 361。
46 同註 37,頁 381。
47 鄭美華著,2005 年 11 月 12 日,「從中山思想看全民政治的發展與變遷」,國立國父紀念館館刊,頁 77。
48 同註 37 頁 363。
這樣的看法,是相當樂觀的,然胡佛認為「一、民主政治的生態環境極為複雜,各種影響的因素,包括文化的、社會的、經濟的、政治的、以及歷史的等等,交互纏繞,不易理清,而我們所面對的問題,可能只是歷史時空下的某些事件,因之我們的解答,難免流於片段局部,不能及於全盤。二、縱然我們根據客觀的事實,對問題加以剖析,但我們所作的解答,仍然可能是一個主觀的『應然』,不見得能收到『實然』的效果。」
所以我們對民主政治的發展,雖是樂觀肯定的,但民主政治的問題,我們却必需去面對,去設法解決。解決之道,孫中山先生認為權能區分是可行之方。
三權分立制,其實就是「權(人民權)能(政府能)混合一起的制度」,「結果使民主與效能均受其害,而無從表現。」在內閣制國家,「以權的機關兼行治能,如尊重權的地位,往往以權害能;如尊重能的作用,又往往以能害權,以致權與能都不能表現其成績。」
其次,如上所述,現今代表人民的民意機關,既立法又監督政府。「頗有引起立法專制的危險。」相對的,行政、司法權可以監督代表人民的民意機關,實在也是「極不合理的事情」。
站在政府立場,政府如想發揮效能,為人民造福,則政府治能「必須互相合作,不然,治能即無從表現其效能。」現在的三權分立關係,既不能互相合作,又互相監督,則其效能該如何能發揮呢?
張明貴則認為在立法權上,具有五項缺失:一、結構上的缺點;二、缺乏專家;三、心理上的弱點;四、缺席問題;五、缺乏改變。因此導致國會立法機關逐步走向衰微難以發揮大家所期待的功能。甚至其立法功能顯然已轉移至行政部門。
立法機關功能衰退,致於行政權顯然也發展出一些值得注意的問題。首先總統制下的行政人員,「通常不是專業從政者,而是商人、律師與學者出身」,他們本身甚少具有民選的職務背景,而且也不諳政治,缺少從政經瞼,行政效率不高。
其次行政工作,可能都是一些例行性工作,形成刻板、缺乏創造性,官員甚至力有未逮、保守有餘,創新不足,成為腐化官僚,政治無法跟上社會進步的腳步,造成行政效率低落的現象。
鄭美華說現代政府「採用科層制的組織結構,按照規章制度運作,對為民服務的需求,容易產生目標錯置,和組織結構靈活的企業相較,效率緩慢效能偏低。」
其次現代政府講究行政迅速,大量起用所謂幕僚顧問。造成「權力逐漸由正式部會,轉移至行政首長個人幕僚手裏,這是許多政府的趨勢,癥結在於現代政府複雜萬端,以及必須做成決策的速度,行政首長身邊必須有顧問與助理,因此顧問與助理,大權在握。」這實在是現代民主政治發展上,無法避免的必然結果。
李銘義認為在八十年代中期以前,民主政治受到,一、過去過度理性樂觀的看法影響,二、極權主義的威脅,三、世界大戰的陰影,四、重大危機的威脅,五、專家獨裁的疑慮等因素影響,因此對民主政治發展,深表疑慮。然自八十年代中期以後,我們對民主政治的發展,應該可以抱相當肯定的看法。
42 以上所引文,同註 22,頁 54。
43 同註 37,頁 404。
44 同註 37,頁 358。
45 同註 37,頁 361。
46 同註 37,頁 381。
47 鄭美華著,2005 年 11 月 12 日,「從中山思想看全民政治的發展與變遷」,國立國父紀念館館刊,頁 77。
48 同註 37 頁 363。
這樣的看法,是相當樂觀的,然胡佛認為「一、民主政治的生態環境極為複雜,各種影響的因素,包括文化的、社會的、經濟的、政治的、以及歷史的等等,交互纏繞,不易理清,而我們所面對的問題,可能只是歷史時空下的某些事件,因之我們的解答,難免流於片段局部,不能及於全盤。二、縱然我們根據客觀的事實,對問題加以剖析,但我們所作的解答,仍然可能是一個主觀的『應然』,不見得能收到『實然』的效果。」
所以我們對民主政治的發展,雖是樂觀肯定的,但民主政治的問題,我們却必需去面對,去設法解決。解決之道,孫中山先生認為權能區分是可行之方。
參、權能區分的內涵
歐美民主政治, 孫中山先生認為有兩個問題:一、在代議政體下,人民只有選舉權與被選舉權,人民在選出議員官吏後,事實上對政治就難以再介入。二、如何建構一個強而有力的萬能政府,為民造福,人民可以管理得到,使政府不至於獨裁。
今日民主政治的問題,表面看起來,不同於 孫中山先生時代,實質上,其問題本質可以說是過去問題的延伸,因為代議政體未變,加上分權制衡,時代的變遷,使問題更深化複雜。於今之計,我們更應該回過頭,去理解孫中山先生當年為解決問題所提出的主張,所謂權能區分,其可行性如何。
一、權能區分的提出
民國十三年四月二十日, 孫中山先生講演民權主義第五講時,正式提出權能區分的主張,他說:「我們革命主張實行民權,對於這個問題,我想到了一個解決的方法。
……我想到的方法,就是解決這個問題的一個根本辦法。……這是什麼辦法呢?就是權與能要分別的道理。這個權能分別的道理,從前歐美的學者都沒有發明過。」這是 孫中山先生為解決民權問題,正式提出權能區分的主張。
然而這套理念,早在民國十三年之前, 孫中山先生就曾多次在其他著作,與演講中提出來,雖未明白講出這個名稱,然証明他這個主張,不是突然順口講出來,而是長時間醞釀而成,是他非常重要的主張
49 李銘義主編,2006年9月,「民主憲政與法治」,麗文文化事業股份有限公司,頁14─20。
50 胡佛著,1998年1月,「政治學的科學探究(四)政治變遷與民主化」,三民書局,頁117。
51 孫中山著,「民權主義第五講」,全集第一冊,頁126。
(一)、民國八年出版的「孫文學說第六章」中說:「俟全國平定之後六年,各縣之已達完全自治者,皆得選舉代表一人,組織國民大會,以制定五權憲法。
以五院制為中央政府;一曰行政院,二曰立法院,三曰司法院、四曰考試院,五曰監察院。……第三為建設完成時期,擬在此時開始,施行憲法,此時一縣之自治團體,當實行直接民權。
人民對於本縣之政治,當有普通選舉之權,創制之權、複決之權、罷官之權;而對於一國政治除選舉之權之外,其餘之同等權,則付托於國民大會之代表以行之。」這兒 孫中山先生已清楚提出人民四權,政府五院的主張,這就是權能區分的架構。
(二)、民國九年三月一日, 孫中山先生在「地方自治開始實行法」中,提到「凡成年之男女,悉有選舉權、創制權、複決權、罷官權。」這四權的行使,男女皆俱,沒有性別差異的對待。
(三)、民國十年七月, 孫中山先生在中國國民黨特設辦事處演講「五權憲法」,他說:「政治裏頭有兩個力量:一個是自由的力量,一個是維持秩序的力量。政治中有這兩個力量,好比物理學裏頭有離心力和向心力一樣。……總要兩力平衡,物體才能夠保持平常的狀態。」
「憲法在政府中的作用,好比是一架機器,……我們現在來講民治,就是要把機器給予人民,讓他們自己去駕駛,隨心所欲去馳騁翱翔。這種機器是什麼呢?就是憲法。上面所列的圖,就是五權憲法。」
「這個五權憲法就是我們近世的汽車、飛機和潛水艇。把全國的憲法分作立法、司法、行政、彈劾、考試五個權,每個權都是獨立的。」「除了憲法上規定五權分立之外,最要的就是縣自治,行使直接民權;能夠有直接民權,才算是真正民權。
直接民權共有四個:一個是選舉權,二個是罷官權,三個是創制權,四個是複決權。五權憲法好像是一部大機器,直接民權便是這架大機器中的掣扣。」
這篇演講, 孫中山先生把他的權能區分的理念講的夠明白了。人民擁有四個政權,政府具有五個治能,明白分開。中央政府行五權體制,可以發揮力量,為人民做事,而人民用四個政權,可以來控制它。這樣政治中人民自由與政府效能,才能得到平衡。
(四)、民國十一年 孫中山先生為上海新聞報三十週年紀念發表「中華民國建設之基礎」一文,文中提到:「官治云者,政治之權付之官僚,於人民無與。
……民治則不然,政治之權在於人民,或直接以行使之,或間接以行使之;其在間接行使之時,為人民之代表者,或受人民之委任者,只盡其能,不竊其權,予奪之自由仍在於人民。……欲實行民治,其方略如左:1.分縣自治,行直接民權。……2.全民政治。人民有選舉權、創制權、複決權、罷官權。……3.五權分立。……吾於立法、司法、行政三權之外,更令監察、考試二權亦得獨立,合為五權。4.國民大會。」
所謂「主權在民」,就是行民治,不論直接或間接,人民要能真實擁有四權,以管理國事,方能謂之主權在民。
52 孫中山著,「孫文學說第六章」全集第一冊,頁464。
53 孫中山著,「地方自治開始實行法」,全集第二冊,頁170。
54 孫中山著,「五權憲法」,全集第二冊,頁416─425。
(五)、民國十二年一月二十九日 孫中山先生發表「中國革命史」一文,文中他說:「余之從事革命,以為中國非民主不可,其理由有三,……有此三者,故余之民權主義,第一決定者為民主,而第二之決定則以為民主專制必不可行,必立憲然後可以圖治。
歐洲立憲之精義,發於孟德斯鳩,所謂立法、司法、行政三權分立是已。……而中國相傳考試之制,糾察之權實有其精義,足以濟歐美法律、政治之窮。故主張以考試、糾察二權,與立法、司法、行政之權並立,合為五權憲法。更采直接民權之制,以現主權在民之實。」
「各縣之已達完全自治者,皆得選代表一人,組織國民大會,以制定五權憲法,以五院制為中央政府,一曰行政院、二曰立法院、三曰司法院、四曰考試院、五曰監察院。」
「人民對於本縣之政治,當有普通選舉之權,創制之權,複決之權,罷官之權。」其理念與前述者完全一致。
(六)、 孫中山先生更進一步,把這套理念訂入民國十三年四月十二日發表的建國大綱中,其中第三條規定:「其次為民權。故對於人民之政治知識、能力,政府當訓導之,以行使其選舉權,行使其罷官權,行使其創制權,行使其複決權」。
第九條:「一完全自治之縣,其國民有直接選舉官員之權,有直接罷免官員之權,有直接創制法律之權,有直接複決法律之權。」第十九條:「在憲政開始時期,中央政府當完成設立五院,以試行五權之治。
其序列如下:曰行政院;曰立法院;曰司法院;曰考試院;曰監察院」。第二十四條:「憲法頒佈之後,中央統治權則歸於國民大會行使之,即國民大會對中央政府官員有選舉權,有罷免權;對於中央法律有創制權,有複決權。」
55 孫中山著,「中華民國建設之基礎」,全集第二冊,頁179─180。
56 孫中山著,「中國革命史」,全集第二冊,頁182─184。
57 孫中山著,「建國大綱─國民政府建國大綱」,全集第一冊,頁751─753。
於此我們可以肯定的說, 孫中山先生已經將「權能區分」,視為其政治建設一項確定不移的原理及主張。而這項主張,雖尚未名之為「權能區分」,但未有其名,卻已先有其實,從民國八年就已經出現在其思想中,經過五年的反覆醞釀成為其堅定不移的一項重要的政治學理。在建國大綱公布後八天,於四月二十日演講民權主義第五講時,正式將這套學理名之為「權能區分」。
四月二十六日演講民權主義第六講時,他將這項理念講得更清楚明白。他說:「我們現在要解決民權問題,便要另造一架新機器。造成這種新機器的原理,是要分開權和能,人民是要有權的,機器是要有能的。」
「政是眾人的事,集合眾人之事的大力量,便叫做政權,政權就可以說是民權;治是管理眾人之事,集合管理眾人之事的大力量,便叫做治權,治權就可以說是政府權。
所以政治之中,包含有兩個力量,一個是政權,一個是治權。這兩個力量,一個是管理政府的力量,一個是政府自身的力量。」「關於民權一方面的方法,……第一個是選舉權。……第二個就是罷免權。……叫做創制權,這就是第三個民權。……叫做複決權,這就是第四個民權。
人民有了這四個權,才算是充分的民權,能夠實行這四個權,才算是澈底的直接民權。……人民能夠實行這四個民權,才叫做全民政治。……有了這四個民權,便可以直接管理國家的政治。」
「那麼在人民與政府的兩方面,彼此要有一些什麼的大權,才可以彼此平衡呢?在人民一方面的大權,……是要有四個權。……在政府一方面的,是要有五個權。……用人民的四個政權,來管理政府的五個治權,那才算是一個完全的民權政治機關。有了這樣的政治機關,人民和政府的力量,才可以彼此平衡。」
二、權能區分的意涵
(一)何謂權能區分
早在民國八年, 孫中山先生就已經具有「權能區分」的理念,而且他認為這是政治學理上的一大發明,那何謂「權能區分」呢?
孫中山先生說政是眾人的事,治是管理,所謂政治就是管理眾人的事。因此自古為管理眾人的事,乃形成三種型態;由一人管理,或少數人管理,或多數人(全民)管理。今天人類採用多數人(全民)管理的方式,謂之民主政治,這是歷史發展的結果,也是人類理性的抉擇。
然而由人民直接共管國事,這根本是一個緣木求魚的事,因此不論古代的君主體制,或今天的民主體制,實質上都是由少數所謂的政府人員負管理之責,而形成統治者與被統治者的關係, 孫中山先生所謂政治有兩個力量,一個是自由的力量,一個是維持秩序的力量,兩者形成一種無可避免的矛盾衝突。
58 孫中山著,「民權主義第六講」,全集第一冊,頁144─153。
為了展現民主的真精神,也為了防範政府的專權獨裁,迫害人民,歐美國家民主政治採用了二個必要的型制;代議政體、分權制衡,以符合民主政治的訴求。
而民主政治的問題流弊,也因此逐步衍生出來。緣於此,孫中山先生為克服這些困難,實現實質民主政治,提出「權能區分」的主張。所謂「權能區分」可以以圖示義:
歐美民主政治, 孫中山先生認為有兩個問題:一、在代議政體下,人民只有選舉權與被選舉權,人民在選出議員官吏後,事實上對政治就難以再介入。二、如何建構一個強而有力的萬能政府,為民造福,人民可以管理得到,使政府不至於獨裁。
今日民主政治的問題,表面看起來,不同於 孫中山先生時代,實質上,其問題本質可以說是過去問題的延伸,因為代議政體未變,加上分權制衡,時代的變遷,使問題更深化複雜。於今之計,我們更應該回過頭,去理解孫中山先生當年為解決問題所提出的主張,所謂權能區分,其可行性如何。
一、權能區分的提出
民國十三年四月二十日, 孫中山先生講演民權主義第五講時,正式提出權能區分的主張,他說:「我們革命主張實行民權,對於這個問題,我想到了一個解決的方法。
……我想到的方法,就是解決這個問題的一個根本辦法。……這是什麼辦法呢?就是權與能要分別的道理。這個權能分別的道理,從前歐美的學者都沒有發明過。」這是 孫中山先生為解決民權問題,正式提出權能區分的主張。
然而這套理念,早在民國十三年之前, 孫中山先生就曾多次在其他著作,與演講中提出來,雖未明白講出這個名稱,然証明他這個主張,不是突然順口講出來,而是長時間醞釀而成,是他非常重要的主張
49 李銘義主編,2006年9月,「民主憲政與法治」,麗文文化事業股份有限公司,頁14─20。
50 胡佛著,1998年1月,「政治學的科學探究(四)政治變遷與民主化」,三民書局,頁117。
51 孫中山著,「民權主義第五講」,全集第一冊,頁126。
(一)、民國八年出版的「孫文學說第六章」中說:「俟全國平定之後六年,各縣之已達完全自治者,皆得選舉代表一人,組織國民大會,以制定五權憲法。
以五院制為中央政府;一曰行政院,二曰立法院,三曰司法院、四曰考試院,五曰監察院。……第三為建設完成時期,擬在此時開始,施行憲法,此時一縣之自治團體,當實行直接民權。
人民對於本縣之政治,當有普通選舉之權,創制之權、複決之權、罷官之權;而對於一國政治除選舉之權之外,其餘之同等權,則付托於國民大會之代表以行之。」這兒 孫中山先生已清楚提出人民四權,政府五院的主張,這就是權能區分的架構。
(二)、民國九年三月一日, 孫中山先生在「地方自治開始實行法」中,提到「凡成年之男女,悉有選舉權、創制權、複決權、罷官權。」這四權的行使,男女皆俱,沒有性別差異的對待。
(三)、民國十年七月, 孫中山先生在中國國民黨特設辦事處演講「五權憲法」,他說:「政治裏頭有兩個力量:一個是自由的力量,一個是維持秩序的力量。政治中有這兩個力量,好比物理學裏頭有離心力和向心力一樣。……總要兩力平衡,物體才能夠保持平常的狀態。」
「憲法在政府中的作用,好比是一架機器,……我們現在來講民治,就是要把機器給予人民,讓他們自己去駕駛,隨心所欲去馳騁翱翔。這種機器是什麼呢?就是憲法。上面所列的圖,就是五權憲法。」
「這個五權憲法就是我們近世的汽車、飛機和潛水艇。把全國的憲法分作立法、司法、行政、彈劾、考試五個權,每個權都是獨立的。」「除了憲法上規定五權分立之外,最要的就是縣自治,行使直接民權;能夠有直接民權,才算是真正民權。
直接民權共有四個:一個是選舉權,二個是罷官權,三個是創制權,四個是複決權。五權憲法好像是一部大機器,直接民權便是這架大機器中的掣扣。」
這篇演講, 孫中山先生把他的權能區分的理念講的夠明白了。人民擁有四個政權,政府具有五個治能,明白分開。中央政府行五權體制,可以發揮力量,為人民做事,而人民用四個政權,可以來控制它。這樣政治中人民自由與政府效能,才能得到平衡。
(四)、民國十一年 孫中山先生為上海新聞報三十週年紀念發表「中華民國建設之基礎」一文,文中提到:「官治云者,政治之權付之官僚,於人民無與。
……民治則不然,政治之權在於人民,或直接以行使之,或間接以行使之;其在間接行使之時,為人民之代表者,或受人民之委任者,只盡其能,不竊其權,予奪之自由仍在於人民。……欲實行民治,其方略如左:1.分縣自治,行直接民權。……2.全民政治。人民有選舉權、創制權、複決權、罷官權。……3.五權分立。……吾於立法、司法、行政三權之外,更令監察、考試二權亦得獨立,合為五權。4.國民大會。」
所謂「主權在民」,就是行民治,不論直接或間接,人民要能真實擁有四權,以管理國事,方能謂之主權在民。
52 孫中山著,「孫文學說第六章」全集第一冊,頁464。
53 孫中山著,「地方自治開始實行法」,全集第二冊,頁170。
54 孫中山著,「五權憲法」,全集第二冊,頁416─425。
(五)、民國十二年一月二十九日 孫中山先生發表「中國革命史」一文,文中他說:「余之從事革命,以為中國非民主不可,其理由有三,……有此三者,故余之民權主義,第一決定者為民主,而第二之決定則以為民主專制必不可行,必立憲然後可以圖治。
歐洲立憲之精義,發於孟德斯鳩,所謂立法、司法、行政三權分立是已。……而中國相傳考試之制,糾察之權實有其精義,足以濟歐美法律、政治之窮。故主張以考試、糾察二權,與立法、司法、行政之權並立,合為五權憲法。更采直接民權之制,以現主權在民之實。」
「各縣之已達完全自治者,皆得選代表一人,組織國民大會,以制定五權憲法,以五院制為中央政府,一曰行政院、二曰立法院、三曰司法院、四曰考試院、五曰監察院。」
「人民對於本縣之政治,當有普通選舉之權,創制之權,複決之權,罷官之權。」其理念與前述者完全一致。
(六)、 孫中山先生更進一步,把這套理念訂入民國十三年四月十二日發表的建國大綱中,其中第三條規定:「其次為民權。故對於人民之政治知識、能力,政府當訓導之,以行使其選舉權,行使其罷官權,行使其創制權,行使其複決權」。
第九條:「一完全自治之縣,其國民有直接選舉官員之權,有直接罷免官員之權,有直接創制法律之權,有直接複決法律之權。」第十九條:「在憲政開始時期,中央政府當完成設立五院,以試行五權之治。
其序列如下:曰行政院;曰立法院;曰司法院;曰考試院;曰監察院」。第二十四條:「憲法頒佈之後,中央統治權則歸於國民大會行使之,即國民大會對中央政府官員有選舉權,有罷免權;對於中央法律有創制權,有複決權。」
55 孫中山著,「中華民國建設之基礎」,全集第二冊,頁179─180。
56 孫中山著,「中國革命史」,全集第二冊,頁182─184。
57 孫中山著,「建國大綱─國民政府建國大綱」,全集第一冊,頁751─753。
於此我們可以肯定的說, 孫中山先生已經將「權能區分」,視為其政治建設一項確定不移的原理及主張。而這項主張,雖尚未名之為「權能區分」,但未有其名,卻已先有其實,從民國八年就已經出現在其思想中,經過五年的反覆醞釀成為其堅定不移的一項重要的政治學理。在建國大綱公布後八天,於四月二十日演講民權主義第五講時,正式將這套學理名之為「權能區分」。
四月二十六日演講民權主義第六講時,他將這項理念講得更清楚明白。他說:「我們現在要解決民權問題,便要另造一架新機器。造成這種新機器的原理,是要分開權和能,人民是要有權的,機器是要有能的。」
「政是眾人的事,集合眾人之事的大力量,便叫做政權,政權就可以說是民權;治是管理眾人之事,集合管理眾人之事的大力量,便叫做治權,治權就可以說是政府權。
所以政治之中,包含有兩個力量,一個是政權,一個是治權。這兩個力量,一個是管理政府的力量,一個是政府自身的力量。」「關於民權一方面的方法,……第一個是選舉權。……第二個就是罷免權。……叫做創制權,這就是第三個民權。……叫做複決權,這就是第四個民權。
人民有了這四個權,才算是充分的民權,能夠實行這四個權,才算是澈底的直接民權。……人民能夠實行這四個民權,才叫做全民政治。……有了這四個民權,便可以直接管理國家的政治。」
「那麼在人民與政府的兩方面,彼此要有一些什麼的大權,才可以彼此平衡呢?在人民一方面的大權,……是要有四個權。……在政府一方面的,是要有五個權。……用人民的四個政權,來管理政府的五個治權,那才算是一個完全的民權政治機關。有了這樣的政治機關,人民和政府的力量,才可以彼此平衡。」
二、權能區分的意涵
(一)何謂權能區分
早在民國八年, 孫中山先生就已經具有「權能區分」的理念,而且他認為這是政治學理上的一大發明,那何謂「權能區分」呢?
孫中山先生說政是眾人的事,治是管理,所謂政治就是管理眾人的事。因此自古為管理眾人的事,乃形成三種型態;由一人管理,或少數人管理,或多數人(全民)管理。今天人類採用多數人(全民)管理的方式,謂之民主政治,這是歷史發展的結果,也是人類理性的抉擇。
然而由人民直接共管國事,這根本是一個緣木求魚的事,因此不論古代的君主體制,或今天的民主體制,實質上都是由少數所謂的政府人員負管理之責,而形成統治者與被統治者的關係, 孫中山先生所謂政治有兩個力量,一個是自由的力量,一個是維持秩序的力量,兩者形成一種無可避免的矛盾衝突。
58 孫中山著,「民權主義第六講」,全集第一冊,頁144─153。
為了展現民主的真精神,也為了防範政府的專權獨裁,迫害人民,歐美國家民主政治採用了二個必要的型制;代議政體、分權制衡,以符合民主政治的訴求。
而民主政治的問題流弊,也因此逐步衍生出來。緣於此,孫中山先生為克服這些困難,實現實質民主政治,提出「權能區分」的主張。所謂「權能區分」可以以圖示義:
1.建立人民與政府實質的直接關係。
2.人民有權,謂之政權,政府有能,謂之治權。
3.政權是集合眾人之事的大力量,包括選舉權、罷免權、創制權、複決權。前兩者決定政府人員的進與退。後兩者決定法律的創制或修廢。讓所謂「主權在民」的訴求得以落實。
4.治權是集合管理眾人之事的大力量,包括行政權、立法權、司法權、考試權、監察權。這五權關係,在分工合作,不在分權制衡。
5.西歐三權分立制、考試權不獨立,造成濫選議員與濫用私人的問題,重代表不重專業,重關係不重實才的問題。考試權獨立,既可解決這些問題,讓賢(道德)能(才能)者在位,實現專家政治的理想,造就萬能政俯,服務人民。
6.西歐民主政治,立法權兼監察權,因此濫權挾制行政權,形成「議院專制」。監察權獨立,可以防止立法權濫權,以實現其專業的立法職責,與行政權合作。而監察權亦以專業知能,遂行監督工作,以實現澄清吏治的要求。
7.人民以四權有效管理政府,政府無法專權獨裁,迫害人民。政府以五權分工合作,賢者在職,能者在位,發揮其專業精神,成就萬能政府的理想,為民造福。
59 胡佛等著,2000年10月,「中華民國憲法與立國精神」,三民書局,頁479。
60 孫中山著,「三民主義與中國民族之前途」全集第二冊,頁205─206。
61 同註60,頁206。62 孫中山著,「民權主義第六講」,全集第一冊,頁153。
在民權主義第六講,孫中山先生也自繪一張圖表說明權與能的關係。
2.人民有權,謂之政權,政府有能,謂之治權。
3.政權是集合眾人之事的大力量,包括選舉權、罷免權、創制權、複決權。前兩者決定政府人員的進與退。後兩者決定法律的創制或修廢。讓所謂「主權在民」的訴求得以落實。
4.治權是集合管理眾人之事的大力量,包括行政權、立法權、司法權、考試權、監察權。這五權關係,在分工合作,不在分權制衡。
5.西歐三權分立制、考試權不獨立,造成濫選議員與濫用私人的問題,重代表不重專業,重關係不重實才的問題。考試權獨立,既可解決這些問題,讓賢(道德)能(才能)者在位,實現專家政治的理想,造就萬能政俯,服務人民。
6.西歐民主政治,立法權兼監察權,因此濫權挾制行政權,形成「議院專制」。監察權獨立,可以防止立法權濫權,以實現其專業的立法職責,與行政權合作。而監察權亦以專業知能,遂行監督工作,以實現澄清吏治的要求。
7.人民以四權有效管理政府,政府無法專權獨裁,迫害人民。政府以五權分工合作,賢者在職,能者在位,發揮其專業精神,成就萬能政府的理想,為民造福。
59 胡佛等著,2000年10月,「中華民國憲法與立國精神」,三民書局,頁479。
60 孫中山著,「三民主義與中國民族之前途」全集第二冊,頁205─206。
61 同註60,頁206。62 孫中山著,「民權主義第六講」,全集第一冊,頁153。
在民權主義第六講,孫中山先生也自繪一張圖表說明權與能的關係。
(二)權與能分開的原因
1.避免西方民主政治的缺失
孫中山先生為何主張「權能區分」說,陳永仁依據孫中山先生的遺著,認為有三點原因:一、歐美制度不足學;二、人民態度待改變;三、政府功能不彰顯。
在 孫中山先生看來,歐美國家政治發展的腳步不如科學來的快,一來在學理上沒有新發明,二來還沒有澈底的根本辦法,足以解決問題,加上中國學西方代議政體,好的沒學到,壞的倒學到了。
其次歐美國家在實行民主政治以後,既希望政府萬能,又怕人民管不了,所以處處防範政府,對政府不信任,這樣的態度,是值得商榷的。
結果政府被弄到無能,效能不彰,無法解決人民的問題,更奢談造福人民,足見為了解決西方民主政治的困難, 孫中山先生主張權與能要分開。
2.精進西方的分權理論
古代君主體制沒有分權的問題,更缺乏制衡的條件,而現代民主政治則植基於「分權」和「制衡」的基礎上,因為依據孟德斯鳩(Montesquieu)的看法,人類的政治自由,只存在於國家權力不被濫用的時候,「但是一切有權力的人都容易濫用權力。有權力的人們使用權力,一直到遇有界限的地方才休止。」因此「要防止濫用權力,就必須以權力約束權力。」
63 陳永仁著,2000年4月,「權能區分論」,三民主義統一中國大同盟盟訊第100期,頁23。
64 俞可平主編,2001年9月,「西方政治學名著提要(一)」,昭明出版社,頁152。
近代歐洲,「最早提出『權力分立』理論的思想家是英國人洛克,其後繼續提倡權力分立理論的思想家則是法國人孟德斯鳩,孫中山權力分立理論深受此二位西方思想家的影響。」
洛克在其名著「政府二論」(TwoTreatises of Government)中,主張將政府權力分為立法權、執行權與對外權的三權分立型態。實質上,是「二權分立」,立法權與行政權分立,而立法權高於行政權。
孟德斯鳩在其「論法的精神」(Thespiritofthelaws)裏,則主張將政府權力分為一、立法權力;二、有關國際法事項的行政權力(行政權力);三、有關民政法規事項的行政權力(司法權力)。
而且不但將政府權力分為三部份,「這三種職能必須分別由不同的人員來掌握、行使,此即人員的分離。」更進一步主張「讓權力來制約權力」,「讓政府的各部門都被限定於行使自己的恰當職能。」據此,顯見「分權」與「制衡」原則,到孟德斯鳩方完全確立。
一七八九年法國大革命,標舉「人權宣言」,亦將此原則規定於條文中,其第十六條規定:「任何社會之中,人權不被確保,亦無確立的權力分立,即無憲法。」權力分立成為憲政基本原則。
孫中山先生說:「如果在國家之內所建設的政府,只要他發生很小的力量,是沒有力的政府,那麼這個政府,所做的事業當然是很小,所成就的功效當然是很微。若是要他發生很大的力量,是強有力的政府,那麼這個政府,所做的事業當然是很大,所成就的功效也當然是極大。」
我們當然要一個強有力的政府, 孫中山先生說:「中國有了強有力的政府之後,我們便不要像歐美的人民,怕政府的力量太大,不能夠管理。因為在我們的計畫之中,想造成的新國家,是要把國家的政治大權,分開成兩個;
一個是政權,要把這個大權,完全交到人民的手內,要人民有充分的政權,可以直接去管理國事。這個政權,便是民權。一個是治權,要把這個大權,完全交到政府的機關之內,要政府有很大的力量,治理全國事務,這個治權,便是政府權,人民有了很充分的政權,管理政府的方法很完全,便不怕政府的力量太大,不能夠管理。」
65 陳春生著,1999年6月,「孫中山的權力分立理論」,國立台灣大學中山學術論叢第17期,頁2。
66 洛克著,葉啟芳,瞿菊農合譯,1986年7月,「政府論次講」,唐山出版社,頁90─91。
67 嚴復翻譯「法意」。
68 同註64,頁152─153。
69 同註49,頁102─104。
70 鍾國允著2006年2月,「憲政體制之建構與發展」,翰蘆圖書出版有限公司,頁139。
71 孫中山著,「民權主義第六講」,全集第一冊,頁148。72 同註71,頁148─149。
把國家的政治大權,分開成兩個,一個是政權,一個治權。讓政權來管理治權。於此可以很清楚的看到,孫中山先生的「權能區分」說,乃是民主憲政「權力分立」說的發揮,只是「本質上, 孫中山的權能區分理論並不是政府組識的權力分立理論,而在於說明人民與政府的關係。」
洛克的分權論,「實則制法、執法,『二權分立』而已。」至於孟德斯鳩的三權分立說,「若按功能分析,如同洛克之分權一樣,實則『制法』、『執法』之『二權分立』而已。
……而 孫中山先生則將之改進昇華為『政權』與『治權』的『權能區分』理論,換言之,就是『政權』與『治權』的『二權分立』理論。」所以 孫中山先生的「權能區分」說,乃西歐「權力分立」論的發揮。把歐美政府權力的分權理念,轉換成區分人民權與政府權的主張。
(三)權與能的意義
「權能區分」的「權」與「能」,該如何解釋,方能得其原旨。
所謂「權」,喬寶泰說:「權」就是「主權」,「主權在民」,是民主政治的通義, 孫中山先生說:「主權在民,民國之通義。」他又說:「夫主權在民之規定,決非官文而已,必如何而後可奉主權在民之實。
代表制度,於事實於學理皆不足以當此,近世已能言之矣。然則,果如何而能使主權在民為名稱其實乎?」他說:「欲知主權在民之實現與否?不當於權力之分配觀之。而當於權力之所在觀之。
權在於官,不在於民,則為官治;權在於民,不在於官,則為民治。」而主權在民,如何實行呢?即行「直接民權」、「全民政治」,就是人民有行使選舉,罷免、創制、複決四權。以此而論,「權」即「主權」。
73 同註65,頁4。
74 朱諶著,1993年3月,「中華民國憲法與孫中山思想」,五南圖書出版有限公司,頁108、113。
75 同註22,頁58。
76 孫中山著,「國會主權論」,全集第二冊,頁348。
77 同註55,頁177。78 同註55,頁178─179。
陳述之則認為「權」是「權力」。有管理眾人的事的大力量即政權,具體而言,就是選舉、罷免、創制、複決四權,所以「權」是人民的政治權力,而非「公民權利。」
陳春生則主張「權」是人民的「參政權」。胡佛說:「中山先生的四個政權,正是社會群體直接用來控制治權的參政權或自主權。」「權」既是「參政權」則應是人民的權利。
謝政道認為「權利可分『人權』與『民權』來談。所謂『人權』,即指人之所以為人而應享有的權利。所謂『民權』,即指人基於法制而實際享有的權利。通常,人權的內容涵蓋了民權的內容。」
「孫中山為了改良西方代議式民主政治的缺點,於是在人民與政府的權力安排上,首先將人民的權利由選舉權擴大成選舉、罷免、創制、複決四權,旨在增加人民管理政府的權力,然後才能在此一前提下增加政府本身的權力。俾能為人民造更大的福。」
所以「權」字,乃屬於人民的權,站在人民個體來講,不論是先天具備(自然權利或天賦權利),或後天擁有(法律權利或社會權利),乃是人該所有的一種權利,參政權即是人民的權利。如果站在人民對政府而言,人民以此權來管理政府來看,「權」即是人民的權力。
「權」既是「權利」又是「權力」,就像一些論者所言,顯然混淆了「權利」與「權力」兩項概念。「權能區分」之說,「權」就是民權、政權,乃為人民的權力。而「能」是政府本身的權力,但卻忽略了人民基本權利,如集會結社等各項權利保障,顯然「『權能區分』過分側重對政治權利的控制,也就相對忽略了對自由的保障」
這一見解,黎淑慧認為「中山先生的『民權』概念,事實上已包涵了西方民主發展史上在『民權』觀念,(即自由、平等權)而不只是專指『人民權力』而已,即兼顧了『權利』與『權力』問題。」
也就是「民權包括了選舉、罷免、創制、複決等四項,但同時卻也廣泛的包涵了各種自由平等權利,其中包括一般西方民主國家的『民權』內涵,以及在當代不斷擴張成長的男女平權,經濟人權及社會人權等概念。」
所以「權能區分」,「並不是只是在『人民權利』與『政府權力』之間做一釐清,而是以人民為權利之主體,享受廣泛之自由權利保障。同時能主動的運用選舉、罷免、創制、複決等四項參政權,以節制政府的五權行使。」
至於「能」的概念,在「權能區分」論中,「能」就是「治權」,就是「政府權」,這是「政府自身的力量」,所以「能」就是政府的職能,政府的職能即是在治國,實際負政治之責,就是行「統治權」。
孫中山先生主張「權能區分」,其目的在於建構一個萬能政府,為民造福。因此政府如何發揮其萬能的功能,即是「權能區分」說的核心目的,所以「能」必須具備下述原則,方能實現萬能政府的目的。
1.政府的治能,須具備五個治權,即行政權、立法權、司法權、考試權、監察權。
2.五權之間,在於分工合作,不在於分權制衡。
3.行專家政治,專家由獨立的考試權來檢定,政府的成員,不但是學有專精的能者,也是有德的賢能,賢者在位,能者在職,這是 孫中山先生很大的期待,他說:「近幾十年來,歐洲最有能的政府,就是德國俾士麥當權的政府,在那個時候的德國政府的確是萬能政府。」
只是俾士麥政府雖有能,但却不主張民權。孫中山先生認為中國古代堯、舜、禹、湯、文、武等皇帝的政府,才是最好的政府,「上無愧於天,下無怍於民」,而這些皇帝能達到這個目的,在於一、他們的本領很好,即是有能;二、他們的道德很好,即是有德。這是萬能政府下專家政治的最好寫照。
4.監察權從立法權中獨立出來,一來可防止立法權挾持行政權的弊端,二來獨立行使監察權,以達澄清吏治的目的。
(四)權能區分的體現─五權憲法的建構
1.中華民國憲法的制定
實現民主憲政是孫中山先生革命建國的目標,權能區分則為其主要的憲政理念,據此孫中山先生提出五權憲法的立憲訴求。
唯這一訴求,孫中山先生却無法在其有生之年,見其實現。民國成立後,立憲工作一波三折,直至國民政府北伐成功後,我國立憲大業,才步入「有成的開端」。
草擬公佈了所謂「五五憲草」,計八章,一百四十八條(後修改為一百四十七條)。
84 同註83,頁55─56。
85 同註79,頁104。
86 同註65,頁4。
87 孫中山著,「民權主義第五講」全集第一冊,頁125。
88 同註87,頁129。
該憲草以「政權」、「治權」為劃分原則,中央行間接,由國民大會代表人民行使政權(三十二條),地方則行直接民權(一○五條)。
中央體制,則設置總統及五院總統統攝五院,五院分工而不制衡。這些正是 孫中山先生權能區分理念的體現。
五五憲草公佈後,未能順勢及時制憲,嗣後政情變遷,歷經幾次修改,其主要精神,及制度設計,均有著極大的改變,根本「動搖權能區分及五權憲法之基本精神」。
最後以「政協憲草」為本,於民國三十五年十二月二十五日經國民大會通過為中華民國憲法,完成立憲的工作。
憲法通過實施,國內內戰却未曾停歇,國民大會乃於三十七年四月十八日通過「動員戡亂時期臨時條款」,作為國家施政的最高依據。
此實為我國憲政發展上一大轉折,面對剛通過實施的中華民國憲法,當時蔣總統不願以修憲方式來解決憲政上的困難,三十八年政府遷台,又希望能把這部憲法完整的帶回大陸,其用心良苦,然而此一作為,却形成日後政權威權化的現象,阻斷了民主憲政發展的道路。
2.國是會議─修憲工程的展開
民國七十九年二月十九日至三月三十日,第一屆國民大會於台北市召開第八次會議,選舉李登輝、李元簇為中華民國第八任正、副總統。李總統於三月二十日正式宣佈,將召開「國是會議」,以解決憲政上各種問題。
並於五月二十日就職演說中表示:「希望能於最短時間,依法宣告終止動員戡亂時期,同時,參酌多年累積的行憲經驗與國家當時的環境需求,經由法定程序,就憲法中有關中央民意機構、地方制度及政府體制等問題,作前瞻與必要的修訂」,正式宣示其修憲的意圖,開啟爾後我國七次修憲的歷史新紀元。
國是會議於六月二十八日至七月五日舉行,李總統在開幕典禮致詞時,再次表示修憲的決心。此會可以說是「政府來台後,政治體制邁向全面改革的一個起點。……同時在中華民國民主憲政改革的歷程將有其歷史地位」。
會後國民黨成立「憲政改革策劃小組」,提出修憲的五項原則:「一、必須堅持中華民國法統而不是變成台灣地區,二、修憲應著眼於中國統一,三、堅持五權憲法體制不變,四、修憲而不制憲,五、憲法本文不動」。確立「一機關兩階段修憲」的方式。
89 荊知仁著,1989年10月,「中國立憲史」,台北市,聯經出版事業公司,頁351。
90 同註89,頁443。
91 林水吉著,1998年4月,「憲政改革與民主化」,台北市,揚智文化事業有限公司,頁5。
民國八十年四月八日,第一屆國民大會第二次臨時會揭幕,於二十三日通過廢止動員戡亂時期臨時條款,及憲法增修條文,完成第一次修憲。至八十九年李總統在位期間,共完成六次修憲。
其大要者如國民大會虛級化(九十四年第七次修憲,國民大會已廢除。)總統人民直選、中央體制走向雙首長制、(有謂半總統制、混合制)行政權二元化等。
民國三十五年,中華民國通過,體現了 孫中山先生的權能區分,五權憲法的主張,唯時局不靖, 蔣總統反對修憲,終以臨時條款代之,其實這不也正是另一種形式的修憲。
國是會議的召開,李總統展現修憲的決心,打開我國憲改的契機。七次修憲下來,廢除了國民大會,改變了中央的體制,但並未違背國民黨所訂的修憲原則,維護了五權憲法的基本架構。
至於政權與治權的劃分概念,在今日修憲的這一領域中,似已不為大家所注意的一環。然而以今日中華民國在台灣的現況而言,廢除國民大會,讓人民直接行使政權,不正是合乎孫中山先生直接民權的主張嗎?
1.避免西方民主政治的缺失
孫中山先生為何主張「權能區分」說,陳永仁依據孫中山先生的遺著,認為有三點原因:一、歐美制度不足學;二、人民態度待改變;三、政府功能不彰顯。
在 孫中山先生看來,歐美國家政治發展的腳步不如科學來的快,一來在學理上沒有新發明,二來還沒有澈底的根本辦法,足以解決問題,加上中國學西方代議政體,好的沒學到,壞的倒學到了。
其次歐美國家在實行民主政治以後,既希望政府萬能,又怕人民管不了,所以處處防範政府,對政府不信任,這樣的態度,是值得商榷的。
結果政府被弄到無能,效能不彰,無法解決人民的問題,更奢談造福人民,足見為了解決西方民主政治的困難, 孫中山先生主張權與能要分開。
2.精進西方的分權理論
古代君主體制沒有分權的問題,更缺乏制衡的條件,而現代民主政治則植基於「分權」和「制衡」的基礎上,因為依據孟德斯鳩(Montesquieu)的看法,人類的政治自由,只存在於國家權力不被濫用的時候,「但是一切有權力的人都容易濫用權力。有權力的人們使用權力,一直到遇有界限的地方才休止。」因此「要防止濫用權力,就必須以權力約束權力。」
63 陳永仁著,2000年4月,「權能區分論」,三民主義統一中國大同盟盟訊第100期,頁23。
64 俞可平主編,2001年9月,「西方政治學名著提要(一)」,昭明出版社,頁152。
近代歐洲,「最早提出『權力分立』理論的思想家是英國人洛克,其後繼續提倡權力分立理論的思想家則是法國人孟德斯鳩,孫中山權力分立理論深受此二位西方思想家的影響。」
洛克在其名著「政府二論」(TwoTreatises of Government)中,主張將政府權力分為立法權、執行權與對外權的三權分立型態。實質上,是「二權分立」,立法權與行政權分立,而立法權高於行政權。
孟德斯鳩在其「論法的精神」(Thespiritofthelaws)裏,則主張將政府權力分為一、立法權力;二、有關國際法事項的行政權力(行政權力);三、有關民政法規事項的行政權力(司法權力)。
而且不但將政府權力分為三部份,「這三種職能必須分別由不同的人員來掌握、行使,此即人員的分離。」更進一步主張「讓權力來制約權力」,「讓政府的各部門都被限定於行使自己的恰當職能。」據此,顯見「分權」與「制衡」原則,到孟德斯鳩方完全確立。
一七八九年法國大革命,標舉「人權宣言」,亦將此原則規定於條文中,其第十六條規定:「任何社會之中,人權不被確保,亦無確立的權力分立,即無憲法。」權力分立成為憲政基本原則。
孫中山先生說:「如果在國家之內所建設的政府,只要他發生很小的力量,是沒有力的政府,那麼這個政府,所做的事業當然是很小,所成就的功效當然是很微。若是要他發生很大的力量,是強有力的政府,那麼這個政府,所做的事業當然是很大,所成就的功效也當然是極大。」
我們當然要一個強有力的政府, 孫中山先生說:「中國有了強有力的政府之後,我們便不要像歐美的人民,怕政府的力量太大,不能夠管理。因為在我們的計畫之中,想造成的新國家,是要把國家的政治大權,分開成兩個;
一個是政權,要把這個大權,完全交到人民的手內,要人民有充分的政權,可以直接去管理國事。這個政權,便是民權。一個是治權,要把這個大權,完全交到政府的機關之內,要政府有很大的力量,治理全國事務,這個治權,便是政府權,人民有了很充分的政權,管理政府的方法很完全,便不怕政府的力量太大,不能夠管理。」
65 陳春生著,1999年6月,「孫中山的權力分立理論」,國立台灣大學中山學術論叢第17期,頁2。
66 洛克著,葉啟芳,瞿菊農合譯,1986年7月,「政府論次講」,唐山出版社,頁90─91。
67 嚴復翻譯「法意」。
68 同註64,頁152─153。
69 同註49,頁102─104。
70 鍾國允著2006年2月,「憲政體制之建構與發展」,翰蘆圖書出版有限公司,頁139。
71 孫中山著,「民權主義第六講」,全集第一冊,頁148。72 同註71,頁148─149。
把國家的政治大權,分開成兩個,一個是政權,一個治權。讓政權來管理治權。於此可以很清楚的看到,孫中山先生的「權能區分」說,乃是民主憲政「權力分立」說的發揮,只是「本質上, 孫中山的權能區分理論並不是政府組識的權力分立理論,而在於說明人民與政府的關係。」
洛克的分權論,「實則制法、執法,『二權分立』而已。」至於孟德斯鳩的三權分立說,「若按功能分析,如同洛克之分權一樣,實則『制法』、『執法』之『二權分立』而已。
……而 孫中山先生則將之改進昇華為『政權』與『治權』的『權能區分』理論,換言之,就是『政權』與『治權』的『二權分立』理論。」所以 孫中山先生的「權能區分」說,乃西歐「權力分立」論的發揮。把歐美政府權力的分權理念,轉換成區分人民權與政府權的主張。
(三)權與能的意義
「權能區分」的「權」與「能」,該如何解釋,方能得其原旨。
所謂「權」,喬寶泰說:「權」就是「主權」,「主權在民」,是民主政治的通義, 孫中山先生說:「主權在民,民國之通義。」他又說:「夫主權在民之規定,決非官文而已,必如何而後可奉主權在民之實。
代表制度,於事實於學理皆不足以當此,近世已能言之矣。然則,果如何而能使主權在民為名稱其實乎?」他說:「欲知主權在民之實現與否?不當於權力之分配觀之。而當於權力之所在觀之。
權在於官,不在於民,則為官治;權在於民,不在於官,則為民治。」而主權在民,如何實行呢?即行「直接民權」、「全民政治」,就是人民有行使選舉,罷免、創制、複決四權。以此而論,「權」即「主權」。
73 同註65,頁4。
74 朱諶著,1993年3月,「中華民國憲法與孫中山思想」,五南圖書出版有限公司,頁108、113。
75 同註22,頁58。
76 孫中山著,「國會主權論」,全集第二冊,頁348。
77 同註55,頁177。78 同註55,頁178─179。
陳述之則認為「權」是「權力」。有管理眾人的事的大力量即政權,具體而言,就是選舉、罷免、創制、複決四權,所以「權」是人民的政治權力,而非「公民權利。」
陳春生則主張「權」是人民的「參政權」。胡佛說:「中山先生的四個政權,正是社會群體直接用來控制治權的參政權或自主權。」「權」既是「參政權」則應是人民的權利。
謝政道認為「權利可分『人權』與『民權』來談。所謂『人權』,即指人之所以為人而應享有的權利。所謂『民權』,即指人基於法制而實際享有的權利。通常,人權的內容涵蓋了民權的內容。」
「孫中山為了改良西方代議式民主政治的缺點,於是在人民與政府的權力安排上,首先將人民的權利由選舉權擴大成選舉、罷免、創制、複決四權,旨在增加人民管理政府的權力,然後才能在此一前提下增加政府本身的權力。俾能為人民造更大的福。」
所以「權」字,乃屬於人民的權,站在人民個體來講,不論是先天具備(自然權利或天賦權利),或後天擁有(法律權利或社會權利),乃是人該所有的一種權利,參政權即是人民的權利。如果站在人民對政府而言,人民以此權來管理政府來看,「權」即是人民的權力。
「權」既是「權利」又是「權力」,就像一些論者所言,顯然混淆了「權利」與「權力」兩項概念。「權能區分」之說,「權」就是民權、政權,乃為人民的權力。而「能」是政府本身的權力,但卻忽略了人民基本權利,如集會結社等各項權利保障,顯然「『權能區分』過分側重對政治權利的控制,也就相對忽略了對自由的保障」
這一見解,黎淑慧認為「中山先生的『民權』概念,事實上已包涵了西方民主發展史上在『民權』觀念,(即自由、平等權)而不只是專指『人民權力』而已,即兼顧了『權利』與『權力』問題。」
也就是「民權包括了選舉、罷免、創制、複決等四項,但同時卻也廣泛的包涵了各種自由平等權利,其中包括一般西方民主國家的『民權』內涵,以及在當代不斷擴張成長的男女平權,經濟人權及社會人權等概念。」
所以「權能區分」,「並不是只是在『人民權利』與『政府權力』之間做一釐清,而是以人民為權利之主體,享受廣泛之自由權利保障。同時能主動的運用選舉、罷免、創制、複決等四項參政權,以節制政府的五權行使。」
至於「能」的概念,在「權能區分」論中,「能」就是「治權」,就是「政府權」,這是「政府自身的力量」,所以「能」就是政府的職能,政府的職能即是在治國,實際負政治之責,就是行「統治權」。
孫中山先生主張「權能區分」,其目的在於建構一個萬能政府,為民造福。因此政府如何發揮其萬能的功能,即是「權能區分」說的核心目的,所以「能」必須具備下述原則,方能實現萬能政府的目的。
1.政府的治能,須具備五個治權,即行政權、立法權、司法權、考試權、監察權。
2.五權之間,在於分工合作,不在於分權制衡。
3.行專家政治,專家由獨立的考試權來檢定,政府的成員,不但是學有專精的能者,也是有德的賢能,賢者在位,能者在職,這是 孫中山先生很大的期待,他說:「近幾十年來,歐洲最有能的政府,就是德國俾士麥當權的政府,在那個時候的德國政府的確是萬能政府。」
只是俾士麥政府雖有能,但却不主張民權。孫中山先生認為中國古代堯、舜、禹、湯、文、武等皇帝的政府,才是最好的政府,「上無愧於天,下無怍於民」,而這些皇帝能達到這個目的,在於一、他們的本領很好,即是有能;二、他們的道德很好,即是有德。這是萬能政府下專家政治的最好寫照。
4.監察權從立法權中獨立出來,一來可防止立法權挾持行政權的弊端,二來獨立行使監察權,以達澄清吏治的目的。
(四)權能區分的體現─五權憲法的建構
1.中華民國憲法的制定
實現民主憲政是孫中山先生革命建國的目標,權能區分則為其主要的憲政理念,據此孫中山先生提出五權憲法的立憲訴求。
唯這一訴求,孫中山先生却無法在其有生之年,見其實現。民國成立後,立憲工作一波三折,直至國民政府北伐成功後,我國立憲大業,才步入「有成的開端」。
草擬公佈了所謂「五五憲草」,計八章,一百四十八條(後修改為一百四十七條)。
84 同註83,頁55─56。
85 同註79,頁104。
86 同註65,頁4。
87 孫中山著,「民權主義第五講」全集第一冊,頁125。
88 同註87,頁129。
該憲草以「政權」、「治權」為劃分原則,中央行間接,由國民大會代表人民行使政權(三十二條),地方則行直接民權(一○五條)。
中央體制,則設置總統及五院總統統攝五院,五院分工而不制衡。這些正是 孫中山先生權能區分理念的體現。
五五憲草公佈後,未能順勢及時制憲,嗣後政情變遷,歷經幾次修改,其主要精神,及制度設計,均有著極大的改變,根本「動搖權能區分及五權憲法之基本精神」。
最後以「政協憲草」為本,於民國三十五年十二月二十五日經國民大會通過為中華民國憲法,完成立憲的工作。
憲法通過實施,國內內戰却未曾停歇,國民大會乃於三十七年四月十八日通過「動員戡亂時期臨時條款」,作為國家施政的最高依據。
此實為我國憲政發展上一大轉折,面對剛通過實施的中華民國憲法,當時蔣總統不願以修憲方式來解決憲政上的困難,三十八年政府遷台,又希望能把這部憲法完整的帶回大陸,其用心良苦,然而此一作為,却形成日後政權威權化的現象,阻斷了民主憲政發展的道路。
2.國是會議─修憲工程的展開
民國七十九年二月十九日至三月三十日,第一屆國民大會於台北市召開第八次會議,選舉李登輝、李元簇為中華民國第八任正、副總統。李總統於三月二十日正式宣佈,將召開「國是會議」,以解決憲政上各種問題。
並於五月二十日就職演說中表示:「希望能於最短時間,依法宣告終止動員戡亂時期,同時,參酌多年累積的行憲經驗與國家當時的環境需求,經由法定程序,就憲法中有關中央民意機構、地方制度及政府體制等問題,作前瞻與必要的修訂」,正式宣示其修憲的意圖,開啟爾後我國七次修憲的歷史新紀元。
國是會議於六月二十八日至七月五日舉行,李總統在開幕典禮致詞時,再次表示修憲的決心。此會可以說是「政府來台後,政治體制邁向全面改革的一個起點。……同時在中華民國民主憲政改革的歷程將有其歷史地位」。
會後國民黨成立「憲政改革策劃小組」,提出修憲的五項原則:「一、必須堅持中華民國法統而不是變成台灣地區,二、修憲應著眼於中國統一,三、堅持五權憲法體制不變,四、修憲而不制憲,五、憲法本文不動」。確立「一機關兩階段修憲」的方式。
89 荊知仁著,1989年10月,「中國立憲史」,台北市,聯經出版事業公司,頁351。
90 同註89,頁443。
91 林水吉著,1998年4月,「憲政改革與民主化」,台北市,揚智文化事業有限公司,頁5。
民國八十年四月八日,第一屆國民大會第二次臨時會揭幕,於二十三日通過廢止動員戡亂時期臨時條款,及憲法增修條文,完成第一次修憲。至八十九年李總統在位期間,共完成六次修憲。
其大要者如國民大會虛級化(九十四年第七次修憲,國民大會已廢除。)總統人民直選、中央體制走向雙首長制、(有謂半總統制、混合制)行政權二元化等。
民國三十五年,中華民國通過,體現了 孫中山先生的權能區分,五權憲法的主張,唯時局不靖, 蔣總統反對修憲,終以臨時條款代之,其實這不也正是另一種形式的修憲。
國是會議的召開,李總統展現修憲的決心,打開我國憲改的契機。七次修憲下來,廢除了國民大會,改變了中央的體制,但並未違背國民黨所訂的修憲原則,維護了五權憲法的基本架構。
至於政權與治權的劃分概念,在今日修憲的這一領域中,似已不為大家所注意的一環。然而以今日中華民國在台灣的現況而言,廢除國民大會,讓人民直接行使政權,不正是合乎孫中山先生直接民權的主張嗎?
肆、權能區分的論辯
孫中山先生提出權能區分說,稱善者有之,貶抑者有之。
稱善者如涂子麟認為「權能『彼此平衡』,才能建立人民與政府力量平衡的合理關係」。「權能區分實為防止極權政治的有效方法」。過去偏向國民黨的國父思想研究者,大概都是對權能區分說,抱持肯定的看法。
貶抑者如林文雄認為權能區分說,「權」與「能」的用語,與一般用法不同。而民主政治政府的權力來自人民的委託或授權,因此不能將「權」區分為人民權、政府權。
其次五權分立在實踐上,有著嚴重的缺失。李鴻禧則認為權能區分說,有非常嚴重的錯誤。他認為 孫中山先生對西方權力分立、制衡原理,未能充分理解,「政權」、「治權」畫分開,政治上鮮有前例。
將權力分立轉變成五權分工合作,實在不通。李憲榮則形容權能區分是「一個矛盾重重的雜種制度」
92 同註70,頁137。
93 涂子麟著,1989年9月,「國父思想」,台北市,三民書局,頁186─188。
94 林文雄著,2002年,「中國法律思想初探」,台北市,學林文化出版社,頁94─99。
95 李鴻禧著,1999年6月,「三民主義‧五權憲法之病理病灶」,台灣本土法學雜誌第2期。頁7─11。
96 李憲榮著,2006年3月,「制定台灣新憲法的必要性」,台灣民主季刊第3卷第1期,頁11。
也有一些學者,對權能區分說提出修正的主張。如許雅棠,認為三權分立乃五權分立的核心價值, 孫中山先生認為三權分立「不完備」,而加以補救而已。其次分權之外,彼此還需要相聯屬。權能區分主要是一種思想、認識和態度。原則上他對權能區分,仍抱懷疑態度。
鍾國允對權能區分說,認為一、 孫中山先生有關中央政府體制的設計不能由建國大綱完全含蓋。二、主權在民與直接民權直接關聯。三、人民直接參政權與國民大會並存,有罷免制度但不存在委任代表制。四、權能區分著重在「力的平衡」,原則上人民應自己行使參政權,透過國民大會監督政府只是其中一種例外態樣。五、五權分立亦有互相制衡之作用,所謂分工合作與萬能政府只是道德期待或可能性。
而在權能區分與權力分立的關係上,他認為一、權能區分偏向人民主權說。二、五權分立的主張:1.權力分為多少種視國家職能的需要。2.權力與機關間的彈性設計。三、權力分立並非專屬某種中央政府體制之制度特性。
而權力分立的精神「只是禁止權力的集中」,它與中央政府的體制選擇,並沒有絕對的關聯性。五權憲法的架構,放在權力分立制衡的原理上,是可以成立而可行的。
國人對權能區分的批判,大致可以歸納出幾個面向:一、國民大會的問題。二、政權治權的問題。三、政府五權分立分工的問題。四、違背西方分權制衡的原則問題。五、據此而建構的五權憲法的問題。這些問題鍾國允認為在學理上是可以解決的,權能區分在理論或實踐上均可以成立。
至於根據權能區分而建構的中華民國憲法,其立憲、行憲、修憲諸多問題,容另撰他文論述之。當前國內政治氛圍不佳,造成我國憲政發展上重大的困難。尤其主張制憲者,將憲改與台灣獨立建國結合成一體的兩面,更令憲改治絲益棼。
楊日青認為台灣應循民主先進國家之成例,透過「正式修憲、政治慣例,國會立法、司法解釋等四種途徑」,即可解決我國憲法的諸多問題。「借憲改之名,求建國之實」,將造成國家的高度危機。
孫中山先生提出權能區分說,稱善者有之,貶抑者有之。
稱善者如涂子麟認為「權能『彼此平衡』,才能建立人民與政府力量平衡的合理關係」。「權能區分實為防止極權政治的有效方法」。過去偏向國民黨的國父思想研究者,大概都是對權能區分說,抱持肯定的看法。
貶抑者如林文雄認為權能區分說,「權」與「能」的用語,與一般用法不同。而民主政治政府的權力來自人民的委託或授權,因此不能將「權」區分為人民權、政府權。
其次五權分立在實踐上,有著嚴重的缺失。李鴻禧則認為權能區分說,有非常嚴重的錯誤。他認為 孫中山先生對西方權力分立、制衡原理,未能充分理解,「政權」、「治權」畫分開,政治上鮮有前例。
將權力分立轉變成五權分工合作,實在不通。李憲榮則形容權能區分是「一個矛盾重重的雜種制度」
92 同註70,頁137。
93 涂子麟著,1989年9月,「國父思想」,台北市,三民書局,頁186─188。
94 林文雄著,2002年,「中國法律思想初探」,台北市,學林文化出版社,頁94─99。
95 李鴻禧著,1999年6月,「三民主義‧五權憲法之病理病灶」,台灣本土法學雜誌第2期。頁7─11。
96 李憲榮著,2006年3月,「制定台灣新憲法的必要性」,台灣民主季刊第3卷第1期,頁11。
也有一些學者,對權能區分說提出修正的主張。如許雅棠,認為三權分立乃五權分立的核心價值, 孫中山先生認為三權分立「不完備」,而加以補救而已。其次分權之外,彼此還需要相聯屬。權能區分主要是一種思想、認識和態度。原則上他對權能區分,仍抱懷疑態度。
鍾國允對權能區分說,認為一、 孫中山先生有關中央政府體制的設計不能由建國大綱完全含蓋。二、主權在民與直接民權直接關聯。三、人民直接參政權與國民大會並存,有罷免制度但不存在委任代表制。四、權能區分著重在「力的平衡」,原則上人民應自己行使參政權,透過國民大會監督政府只是其中一種例外態樣。五、五權分立亦有互相制衡之作用,所謂分工合作與萬能政府只是道德期待或可能性。
而在權能區分與權力分立的關係上,他認為一、權能區分偏向人民主權說。二、五權分立的主張:1.權力分為多少種視國家職能的需要。2.權力與機關間的彈性設計。三、權力分立並非專屬某種中央政府體制之制度特性。
而權力分立的精神「只是禁止權力的集中」,它與中央政府的體制選擇,並沒有絕對的關聯性。五權憲法的架構,放在權力分立制衡的原理上,是可以成立而可行的。
國人對權能區分的批判,大致可以歸納出幾個面向:一、國民大會的問題。二、政權治權的問題。三、政府五權分立分工的問題。四、違背西方分權制衡的原則問題。五、據此而建構的五權憲法的問題。這些問題鍾國允認為在學理上是可以解決的,權能區分在理論或實踐上均可以成立。
至於根據權能區分而建構的中華民國憲法,其立憲、行憲、修憲諸多問題,容另撰他文論述之。當前國內政治氛圍不佳,造成我國憲政發展上重大的困難。尤其主張制憲者,將憲改與台灣獨立建國結合成一體的兩面,更令憲改治絲益棼。
楊日青認為台灣應循民主先進國家之成例,透過「正式修憲、政治慣例,國會立法、司法解釋等四種途徑」,即可解決我國憲法的諸多問題。「借憲改之名,求建國之實」,將造成國家的高度危機。
伍、結論
「權能區分」說乃 孫中山先生為解決民主政治的困難,所提出來一套很妥當的安排,其核心價值就在一賦予人民四個政權,以濟代議政體的不足,除了選舉權、被選舉權之外,還有罷免權、創制權、複決權,這樣才能有效的控制政府,使政府在人的方面,進出在握。在法的方面,創修主動,不至於完全受制於國會議員。改變代議型態,成為直接民權、實現全民政治理想。
其次在發揮政府效能上,改變歐美民主政治,政府權力分權制衡的矛盾做法,成為分工合作的型制,以發揮團結功能。分權制衡,造成政府自身力量的抵消,效能降低。而考試監察二權的獨立運作,更是實現專家政治、萬能政府所特別的安排,讓「權能區分」成為踏實可行的學理。
就政治體制言,君主體制利在政治效能高,弊在人民權利難以確保。民主體制利在人民權利,得到保障,弊在政府效能不足,甚至因政府效能低落,人民權利因而也受其害。「權能區分」說,在人民與政府的矛盾對立下,提供兩者調和平衡的中庸之道,自有其可看之處。
而依據「權能區分」說所規劃的體制,其民主性如何?也就是依「政權與治權劃分的理論是否符合民主化的取向?答案則是相當肯定的。」就純依據權能區分進而規劃的五權制度,其民主性,依然是肯定的。而且 孫中山先生主張「直接民權」,不同於代議政體的「間接民主」,也不同於理想中的「純粹直接民主」,其民主化程度,其實是相當高的。
十六、七世紀歐洲的政治思想家們,針對當時時空背景,提出一些理念與規劃,形成學理與體制。 孫中山先生在中國發動革命,已是十九、二十世紀之交,其所面對的時空條件,大異於前面的歐洲時代,因此泥古之說,絕對不合歷史發展軌跡。 孫中山先生所面臨的問題,「若以現代政治學的觀點來看,即是政治發展的問題。
因此,中山先生乃提出三民主義的思想,以為革命建國的藍圖,而權能區分思想,主張人民平等享有四個參政權,而政府有五個治權,不但與平等原則、結構分化、和體系能力等政治發展三個面向在理論上相符,並為我國政治發展提供了一個『權能平衡』的模型」。
從轉換「分權制衡」原則的角度來看,其政權、治權的劃分是一種發展的結果。從其思想的發生淵源來看,也是一種發展的結果,雖然他說權能區分說是他的創見,但與十九世紀英國政治思想家約翰,彌爾(JohnStuartMill)的學理主張,有「相當重要的關係」。
100 同註81,頁225。
101 同註50,頁151。
102 同註40,頁20─22。
103 葛永光著,2004年9月30日「民權主義與台灣的民主鞏固」,第七屆孫中山與現代中國學術研討會論文集,國立國父紀念館出版,頁439。
104 朱嚮勢著,2001年9月,「從政治發展觀點析論權能區分」,黃埔學報第41期,頁42。
一、就「權」而言,孫中山先生的「權」是「政權」、「民權」、「人民權」,是人民管理政府、國事之權。彌爾認為「權」是「人民主權」,或對政府的最高統治權,兩者意義「十分接近」。
二、就「能」而言, 孫中山先生的「能」是「治權」、「政府權」,是政府做事的能力。彌爾認為「能」是管理或處理眾人之事的能力。兩者「性質頗為類同」。
三、 孫中山先生設計「國民大會」,代表人民行使四權。彌爾將國會名之為「人民議會」(popularhouse),不擔負立法之責,却有通過或拒絕法律草案之權。兩者設計「若合符節」。
四、 孫中山先生主張立法院行使立法權,而立法委員則需經考試及格的專家始能擔任。彌爾主張法律草案,在「人民議會」通過後,再由「立法委員會」負立法之責,而立法委員會成員則為受過高度訓練的政治專才。足見兩者的主張「專家立法」之意。
五、 孫中山先生主張「萬能政府」,彌爾雖主張「有限政府」,但他預見因工業化及社會變遷影響,強調政府角色與日俱增,與「萬能政府」之說,其義如一。而「國民大會」代表人民行使政權,乃為一「間接民權」的機構,彌爾主張「代議民主」,其「代議」之理,實可相通。
於此可以看出 孫中山先生權能區分說,乃深受彌爾思想影響,繼進創新,而為其政治上一重要主張。
孫中山先生在講完六講的民權主義後,在總結論說:「至於民權之實情與民權之行使,當待選舉法、罷免法、創制法和複決法規定之後,乃能悉其真相與底蘊。在講演此民權主義中,固不能盡述也。閱者欲知此詳細情形,可參考廖仲愷君所譯之全民政治。」
這一段結語,正很嚴肅的留下其「權能區分」的理念,應該有很大的發展成長空間,有待後人來努力補實。尤其在今天台灣處於「弱國家」、「弱社會」的現況下,如何創造一個 孫中山先生「權能區分」所期待的「強國家」、「強社會」的目標,有待吾人對「權能區分」說,做更嚴肅深入的對待。
105 同註59,頁514─516。
106 孫中山著,「民權主義第六講」,全集第一冊頁155。有關「全民政治」一書,原著者美國威爾確斯(DelosF.Wilcox)1912 年出版,廖仲愷翻譯,1957年10月帕米爾書店印行。
107 高永光,同註95,頁442。
至於五權憲法未來的發展,有謂過去的修憲因未能掌握到「專業」、「民主」、「共識」的基本要求,導致無法一舉完成憲改的偉業,留下日後大家繼續努力的空間。
「權能區分」說乃 孫中山先生為解決民主政治的困難,所提出來一套很妥當的安排,其核心價值就在一賦予人民四個政權,以濟代議政體的不足,除了選舉權、被選舉權之外,還有罷免權、創制權、複決權,這樣才能有效的控制政府,使政府在人的方面,進出在握。在法的方面,創修主動,不至於完全受制於國會議員。改變代議型態,成為直接民權、實現全民政治理想。
其次在發揮政府效能上,改變歐美民主政治,政府權力分權制衡的矛盾做法,成為分工合作的型制,以發揮團結功能。分權制衡,造成政府自身力量的抵消,效能降低。而考試監察二權的獨立運作,更是實現專家政治、萬能政府所特別的安排,讓「權能區分」成為踏實可行的學理。
就政治體制言,君主體制利在政治效能高,弊在人民權利難以確保。民主體制利在人民權利,得到保障,弊在政府效能不足,甚至因政府效能低落,人民權利因而也受其害。「權能區分」說,在人民與政府的矛盾對立下,提供兩者調和平衡的中庸之道,自有其可看之處。
而依據「權能區分」說所規劃的體制,其民主性如何?也就是依「政權與治權劃分的理論是否符合民主化的取向?答案則是相當肯定的。」就純依據權能區分進而規劃的五權制度,其民主性,依然是肯定的。而且 孫中山先生主張「直接民權」,不同於代議政體的「間接民主」,也不同於理想中的「純粹直接民主」,其民主化程度,其實是相當高的。
十六、七世紀歐洲的政治思想家們,針對當時時空背景,提出一些理念與規劃,形成學理與體制。 孫中山先生在中國發動革命,已是十九、二十世紀之交,其所面對的時空條件,大異於前面的歐洲時代,因此泥古之說,絕對不合歷史發展軌跡。 孫中山先生所面臨的問題,「若以現代政治學的觀點來看,即是政治發展的問題。
因此,中山先生乃提出三民主義的思想,以為革命建國的藍圖,而權能區分思想,主張人民平等享有四個參政權,而政府有五個治權,不但與平等原則、結構分化、和體系能力等政治發展三個面向在理論上相符,並為我國政治發展提供了一個『權能平衡』的模型」。
從轉換「分權制衡」原則的角度來看,其政權、治權的劃分是一種發展的結果。從其思想的發生淵源來看,也是一種發展的結果,雖然他說權能區分說是他的創見,但與十九世紀英國政治思想家約翰,彌爾(JohnStuartMill)的學理主張,有「相當重要的關係」。
100 同註81,頁225。
101 同註50,頁151。
102 同註40,頁20─22。
103 葛永光著,2004年9月30日「民權主義與台灣的民主鞏固」,第七屆孫中山與現代中國學術研討會論文集,國立國父紀念館出版,頁439。
104 朱嚮勢著,2001年9月,「從政治發展觀點析論權能區分」,黃埔學報第41期,頁42。
一、就「權」而言,孫中山先生的「權」是「政權」、「民權」、「人民權」,是人民管理政府、國事之權。彌爾認為「權」是「人民主權」,或對政府的最高統治權,兩者意義「十分接近」。
二、就「能」而言, 孫中山先生的「能」是「治權」、「政府權」,是政府做事的能力。彌爾認為「能」是管理或處理眾人之事的能力。兩者「性質頗為類同」。
三、 孫中山先生設計「國民大會」,代表人民行使四權。彌爾將國會名之為「人民議會」(popularhouse),不擔負立法之責,却有通過或拒絕法律草案之權。兩者設計「若合符節」。
四、 孫中山先生主張立法院行使立法權,而立法委員則需經考試及格的專家始能擔任。彌爾主張法律草案,在「人民議會」通過後,再由「立法委員會」負立法之責,而立法委員會成員則為受過高度訓練的政治專才。足見兩者的主張「專家立法」之意。
五、 孫中山先生主張「萬能政府」,彌爾雖主張「有限政府」,但他預見因工業化及社會變遷影響,強調政府角色與日俱增,與「萬能政府」之說,其義如一。而「國民大會」代表人民行使政權,乃為一「間接民權」的機構,彌爾主張「代議民主」,其「代議」之理,實可相通。
於此可以看出 孫中山先生權能區分說,乃深受彌爾思想影響,繼進創新,而為其政治上一重要主張。
孫中山先生在講完六講的民權主義後,在總結論說:「至於民權之實情與民權之行使,當待選舉法、罷免法、創制法和複決法規定之後,乃能悉其真相與底蘊。在講演此民權主義中,固不能盡述也。閱者欲知此詳細情形,可參考廖仲愷君所譯之全民政治。」
這一段結語,正很嚴肅的留下其「權能區分」的理念,應該有很大的發展成長空間,有待後人來努力補實。尤其在今天台灣處於「弱國家」、「弱社會」的現況下,如何創造一個 孫中山先生「權能區分」所期待的「強國家」、「強社會」的目標,有待吾人對「權能區分」說,做更嚴肅深入的對待。
105 同註59,頁514─516。
106 孫中山著,「民權主義第六講」,全集第一冊頁155。有關「全民政治」一書,原著者美國威爾確斯(DelosF.Wilcox)1912 年出版,廖仲愷翻譯,1957年10月帕米爾書店印行。
107 高永光,同註95,頁442。
至於五權憲法未來的發展,有謂過去的修憲因未能掌握到「專業」、「民主」、「共識」的基本要求,導致無法一舉完成憲改的偉業,留下日後大家繼續努力的空間。