考試權獨立行使之研究
肆、從比較政治制度的觀點論考試權獨立
一、考試權獨立之比較研究
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 肆、從比較政治制度的觀點論考試權獨立
批評我國考試權獨立有所不當的論述,大體皆從各國人事制度的角度來比較。比較是知識的來源,當人們只是說五院制是好的,無法讓人們了解五院制究竟有多好。不過,當人們說五院制比較好,此說意謂著五院制比起總統制、內閣制等其他國家的政治制度,在功能上更健全、在效率上及效能上更好。所以,沒有比較就無法對事物做出好或壞的判斷。
但是,石頭和衣服可以比較嗎?內閣制國家的人事制度可以和總統制國家的人事制度相比嗎?如果石頭和衣服可以比,比什麼?外表的形狀?抑或是構成石頭和衣服的材料有何本質上的不同?正如同內閣制國家的人事制度和總統制國家的人事制度相比,是只能比較出形式上的不同?還是本質上的不同?而這種不同能不能做為評斷好壞的依據?
舉例來說,人事行政學者Renu Khator就從總統制和內閣制的差異來比較一些與文官制度有關的課題,他假設內閣制比總統制有較佳的存活能力,因此他認為「內閣制由於職權十分穩固,因此,比起總統制國家,更能控制它的官僚。」
但是,正因為總統制國家,政治制度的職能較不穩固,因此,反而使官僚們呈現出比內閣制國家的官僚,更強的專業主義。(Renu Khator, 1997, pp.76-79.)
由前述與「比較」方法有關的一些問題討論,可以看出「比較」是人們常用的語詞,但對於什麼才符合「比較」的方法,以及正確理解「比較」方法所得到的判斷或知識,大部分人都不瞭解。
此因「比較」牽涉到不同的性質類別,例如動物及植物,有機物與無機物等可不可以互相比較?另外,則牽涉到同一類別性質的物體或事件,比較的標準是什麼,例如,同一類事物在比較多少時,多一個和多一萬個,都是比較多,但差別卻很大。
就考試權的獨立來看,例如下表是江大樹所撰「人事行政機構組織與職權之調整」乙文中,將「人事機構體制類型」進行比較而綜合整理出來的結果。(蕭全政等著,1994年,頁28表一)
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 肆、從比較政治制度的觀點論考試權獨立
批評我國考試權獨立有所不當的論述,大體皆從各國人事制度的角度來比較。比較是知識的來源,當人們只是說五院制是好的,無法讓人們了解五院制究竟有多好。不過,當人們說五院制比較好,此說意謂著五院制比起總統制、內閣制等其他國家的政治制度,在功能上更健全、在效率上及效能上更好。所以,沒有比較就無法對事物做出好或壞的判斷。
但是,石頭和衣服可以比較嗎?內閣制國家的人事制度可以和總統制國家的人事制度相比嗎?如果石頭和衣服可以比,比什麼?外表的形狀?抑或是構成石頭和衣服的材料有何本質上的不同?正如同內閣制國家的人事制度和總統制國家的人事制度相比,是只能比較出形式上的不同?還是本質上的不同?而這種不同能不能做為評斷好壞的依據?
舉例來說,人事行政學者Renu Khator就從總統制和內閣制的差異來比較一些與文官制度有關的課題,他假設內閣制比總統制有較佳的存活能力,因此他認為「內閣制由於職權十分穩固,因此,比起總統制國家,更能控制它的官僚。」
但是,正因為總統制國家,政治制度的職能較不穩固,因此,反而使官僚們呈現出比內閣制國家的官僚,更強的專業主義。(Renu Khator, 1997, pp.76-79.)
由前述與「比較」方法有關的一些問題討論,可以看出「比較」是人們常用的語詞,但對於什麼才符合「比較」的方法,以及正確理解「比較」方法所得到的判斷或知識,大部分人都不瞭解。
此因「比較」牽涉到不同的性質類別,例如動物及植物,有機物與無機物等可不可以互相比較?另外,則牽涉到同一類別性質的物體或事件,比較的標準是什麼,例如,同一類事物在比較多少時,多一個和多一萬個,都是比較多,但差別卻很大。
就考試權的獨立來看,例如下表是江大樹所撰「人事行政機構組織與職權之調整」乙文中,將「人事機構體制類型」進行比較而綜合整理出來的結果。(蕭全政等著,1994年,頁28表一)
上表的這種分類,基本上就是在比較標準上,性質類別不加以細究,而粗糙地加以比較的結果。如果單純從考選(銓審)權來看,則四類中只有「部內制」不是獨立機構;若再看人事制度權,部外制及獨立制相同,都是獨立機構,而部內及折衷制則人事制度權屬於各部會;至於人事執行權,則除我國是「獨立單位(一條鞭)」制外,其餘表中各國人事執行權都屬於各部會。
因此,如果不看「人事執行權」,那麼五院制下考試權獨立在「考選權」上,其性質和世界上其他國家相同;而「人事制度權」也和表上大多數國家現在的做法相同。那麼五院制下考試權獨立唯一和其他國家截然不同的是「人事執行權」。
什麼是「人事執行權」,江文稱:「蓋吾人若依表一將廣義人事行政權劃分為文官考選權、人事制度權、人事執行權三個層次,則西方民主國家各體制類型,無論有無獨立之人事行政機構,也不管該機構所掌職權範圍大小為何,運作上至多僅及於文官考選權與人事制度權,而不直接涉入各行政機關的人事業務執行權。
我國特有之人事一條鞭制度,其實是威權體制下的產物,主要係透過『人事人員獨立於正式行政指揮系統之外』,另闢一條特別針對人事行政的監督體制。因此,所有人事人員不再屬各級行政首長的幕僚,而是自成一『監理』單位,名義上雖仍受各首長之指揮,實務上卻相當獨立,建制目的之制衡意旨大於服務功能。」(同上註,頁32)
照前述講法,似乎我國各機關有關人事執行之權力,率皆由各機關之人事人員所掌控,而機關首長不得與聞,以任用權為例,似乎權柄掌握在人事人員手中,而非機關首長,此種說法似與實情有所不符。
依「人事管理條例」第四條之規定,各機關人事管理機構之職掌如下:
(一)關於本機關有關人事規章之擬定事項。
(二)關於本機關職員送請銓敘案件之查催及擬議事項。
(三)關於本機關職員考勤之紀錄及訓練之籌辦事項。
(四)關於本機關職員考績考成之籌辦事項。
(五)關於本機關職員撫卹之簽擬及福利之規劃事項。
(六)關於本機關職員任免、遷調、獎懲及其他人事之登記事項。
(七)關於本機關職員俸級之簽擬事項。
(八)關於本機關需用人員依法舉行考試之建議事項。
(九)關於本機關人事管理之建議及改進事項。
(十)關於所屬機關有關人事案件之依法核辦事項。
(十一)關於人事調查統計資料之搜集事項。
(十二)關於銓敘機關交辦事項。
從第六款人事管理機構只是管理任免、遷調、獎懲及其他人事之「登記事項」,可見任免、遷調、獎懲及其他人事上之執行工作,僅止於主官決定之後之「登記事項」,而不是指人事處長或人事室主任,對於該機關之人員有權逕予任免、遷調及獎懲。
尤其「人事管理條例」第六條規定:
「人事管理人員由銓敘部指揮監督,其設有銓敘處各省之縣市政府等之人事管理人員,得由各該銓敘處指揮監督之。
前項人員,仍應遵守各機關之處務規程與其他通則,並秉承原機關主管長官依法辦理其事務。」
由第六條第二項可見,機關內除人事人員外之人事執行權的最後決定權,事實上仍操之於各機關首長手中。依「人事管理條例」第八條規定:「人事主管人員之任免,由銓敘部依法辦理;佐理人員之任免,由各該主管人員擬請銓敘部或銓敘處依法辦理。」可見,僅人事主管人員的任免權操之於銓敘部或銓敘處。
人事業務之執行,仍需要各單位主管之指揮及監督,例如考績、陞遷、獎懲等,人事主管不過依法處事,各單位內人事業務之核定權,仍操之於各單位之主管,而最終必須送考試院銓敘部予以審查、審定或核備。
就此而言,前述江大樹所繪之表,將人事執行權之執行單位列為「獨立單位」並加括弧稱之為「一條鞭」,應為人事人員之任免上的「一條鞭」制,至於人事業務之推動,也就是除人事人員任免外之「人事執行權」應是考試院及其他政府單位所共同分享,將之歸類為「獨立單位」似有不妥。
總之,從比較研究的觀點來看,不僅要比較有關考試權所屬之機關外,似乎更應該注意考試權內各項職權在權力系絡或系統中的歸屬及運用的情形。尤其在不同政治體制中,行政權的運作有所差異時,似不能以有無獨立機關來作為判定考試權的體制類別,或人事行政的不同體制。
據此,本章擬從不同政治體制中權力的性質及分類歸屬來討論考試權獨立行使的制度。
二、總統制下的考試權
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書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 肆、從比較政治制度的觀點論考試權獨立
儘管國內有人認為法國是雙重行政首長制,但是,在Frank Bealey所編纂的「政治科學字典」(The Blackwell Dictionary of Political Science)(1999, p.267) 卻把法國及美國都視為是典型的總統制的代表。所謂總統制,是由一位民選的總統,一方面是國家的元首(head of state),一方面也是最高行政首長 (chief executive)。
法國和美國都是如此,因此,本節中分別討論美、法兩國的考試權的性質和行使的情形。
(一)美國考試權的性質及其行使
美國考試權的行使,或者說美國公務員體系之發展,迄今有200年的歷史,其間經歷了紳士制、分贓制、功績制和1978年的文官改革。
影響美國整體公務員及考選制度的當推1883年的潘列敦法案(Pendleton Act)和1978年的文官改革法案(The Civil Service Reform Act of 1978),在這兩個法案之後,公開競爭的考試制度才和公務官僚體系人才甄補選緊密地關連起來。(何思因主編,1992年,參考第五章,林鐘沂撰,「官僚體系」,頁153-190)
美國考試權的運作,在二十世紀經過七十年左右的發展,漸趨完備。在這個期間重大的變革如後:(蔡良文,1987年,頁13-14)
1.)1923年實施職位分類,建立同工同酬的原則。
2.)1931年由總統指揮成立「人事行政會議」,此會議自1947年起改稱為「聯邦人事行政會議」,目標在改進與擴張人事行政。
3.)1933年在農業部設置專門性質的人事處,此為聯邦政府部門中第一個專業的人事行政機構。
4.)1935年聯邦「公務人事調查委員會」提出「更完善的政府人事行政制度」報告,強調職業性公務人員之需要,以有利於政府吸收優秀人才。
5.)1936年美國田納西河流域管理局,首先採行民主化的僱傭關係。
6.)1938年羅斯福總統決定擴大文官委員會的職責,於聯邦政府各部成立「人事監督管理處」,並設有處長,負責掌理訓練及糾紛處理。
7.)1947年杜魯門總統以9830號行政命令,頒行若干吏治法規,確定人事管理為機關首長之基本職責。
8.)1949年胡佛委員會提出人事管理報告,主張編製及利用考試及格名冊,俸給標準化,以及進行工作評價等。
9.)1958年通過公務員訓練法,有助于積極性人事行政業務之推展。
10.)1966年通過「主管安置制度」(Executive Assignment System),認為安置、訓練及激勵是達成公務人員或文官永業化所必須的工作。
11.)1972年,平等僱傭機會擴大到公務員,對於遴選方法重新審慎評價。
筆者所以借用蔡良文之著作,將二十世紀1970年代以前,美國公務人員考選制度之重大變化者,予以列舉,乃是從這段期間的變化,吾人可以看到自1883年1月16日由C.A. Arthur總統簽署正式成立了聯邦文官委員會以來,有關公務人員的考試任用及功績制的推動,都由文官委員會為之。
此即人事行政學所謂的部外制,此因在行政部門之外,另外設立獨立的考試銓審機關。但在實際發展上,吾人可以看出來,有關人事執行之權力,則逐漸成為聯邦行政部門所關切的主題。本文前述江大樹所綜整之表格,即將美國在1883年之後視為部外制,但觀其實際內涵,則在考選上仍為獨立,人事制度上亦為獨立之部外制,惟人事執行權則屬各部會,事實上,考選、人事部門雖仍為行政首長之「幕僚」,但美國之制度亦有折衷之味道。
但是,如果從最高行政權都屬於美國總統來看,美國考選或銓審,以及人事業務之執行,有意將之區分成部外或部內制,是否有意義,不無疑問。本研究之目的在探討考試權之獨立範圍,以及其是否在行政機關中擁有最高之地位,以保障其最大範圍之獨立性,而使得其權力之行使可以受到最小的干涉。
因此,在美國的考銓行政中,需要問的是,與考銓有關的機構,其獨立性及位階性如何?
美國現行人事及考選制度的依據是1978年通過的文官改革法。依據該法,將原聯邦文官委員會改組為「人事管理局」,另外又成立「功績制保護委員會」,以監督功績制之實施。同時,新設「聯邦勞工關係局」來監督有關聯邦勞工之管理政策;
以及設置「平等就業機會委員會」職掌聯邦政府對於民權法案各條款之主管權與推行權。事實上,1979年以後,美國聯邦政府有關人事管理的機關共有七個:人事管理局、功績制保護委員會、聯邦勞工關係局、平等就業機會委員會、政府審計局、管理及預算局,以及各部會機關的人事單位。不過,其中和考試權獨立之運作最有關係的,應該是人事管理局,功績制保護委員會,現從最高性與獨立性來加以討論:
1.)人事管理局(OPM)
人事管理局(Office of Personnel Management)主管聯邦公務人員管理之領導工作,負責襄助總統,執行其管理聯邦公務人員的責任。人事管理局乃是首長制,設局長一人,由總統提名,必須經參議院同意後任命。
美國人事管理局負責聯邦政府的所有考選任用工作,它設定所有工作之基本資格標準,對於文官的資格進行審查。所以,考選業務上,雖然它未必完全主辦所有考試,但是,卻具有最高的監督地位。除了考選業務外,人事管理局還負責聯邦公務員的職位分類,並且需負責應考人的安全調查,瞭解應考人所具資格條件,是否合於應考職位的要求。
事實上,這方面工作大致是如我國所稱的「銓審工作」。至於全國聯邦公務員之訓練發展方案及政策,亦為人事管理局之業務。
美國之「人事管理局」是總統在人事管理及行政上的最高幕僚單位,人事管理局長被稱為是美國總統之「人事幕僚長」,此與我國憲法明定考試院為國家最高考試機關,考試權之地位在五種政府治權中,具有最高性似有所不同,然若以形式上來看,考試院長之任命,三十六年憲法第八十四條之規定,由總統提名,經監察院同意後任命之,似又有些許之神似。
美國人事管理局長之任命,需獲得參議院之同意,其用意當在保障其依法獨立行使人事權之地位。因此,美國人事管理局應是不折不扣的「部內制」,其必須接受總統之「要求」及「指示」當無疑義。不過,在人事權之獨立行使上,雖沒有最高性,但仍有其獨立性,亦無庸置疑。(許南雄, 1999,頁168-170)
美國人事管理局長在總統之下,但我國五院院長是否在總統之下,則應會有所爭議。然我國除立法院長之外,其他四院院長,總統皆有提名權,修憲後行政院長之任免,悉由總統決定。
是故僅就考試院長之產生而言,在形式上,其位階自是居於總統之下,此與美國人事管理局長居於總統之下,亦有形似之處。
此外,美國人事管理局係總統轄下之獨立機構,人事管理局長同屬於總統、副總統外之行政首長,從部長到司處長共分五等,內閣各部部長是一等,獨立機關首長是二等,副部長是三等,而助理部長是四等,至於司處長是五等。(傅肅良,1989年,頁123)
而人事管理局長乃是二等,可見就高級行政官吏而言,雖略次於部長,但仍高於副部長,事實上仍具有與部長類似之政治地位。可見,人事管理局首長之地位,可以說僅次於總統、副總統,仍位列部長之林。所以,除白宮本身外,在行政部門一級單位裡,人事管理局的最高地位也應該沒有疑義。
2.)功績制保護委員會
美國之功績制保護委員會為一獨立之準司法機關,負責維護功績制及個別公務員的權益,保障聯邦公務員,以免受到不公平的人事處分。
美國之功績制保護委員會的功能,頗類似目前考試院之公務人員保障暨培訓委員會中的保障功能。其獨立性從其組成之過程可以看出。功績制保護委員會是一個準司法機構,如何使其能獨立運作,不受行政權或政治的干擾,應為關鍵。
所以該會採委員制,置委員三人,其中一人為主席,一人為副主席,以民主、共和兩黨為基礎,由總統提名,經參議院同意後任命之,任期七年,期滿不得連任,非有正當理由不得解職,三委員不得全屬於同一政黨。委員一旦獲得任命,依法獨立行使職權。為有效給予公務員客觀且公正之救濟,委員會設有行政法庭,置七十位準法官,受理各種不公平案件之申訴。功績制委員會因此具有其獨立性無庸置疑。
雖其審理之案件的裁決,當事人如不服,尚可以向聯邦巡迴法案提出上訴,進行充分救濟,其最高性似有保留,惟實際上上訴案件相當少。(邱創煥等,1995年,頁37-40)
可見,整體而言,美國主管考選及銓審工作之機構,若以權力層級的位階上來看,在總統之下,比較各行政部間之關係具有其最高性,殊無疑義。而在獨立性上來看,功績制保障委員會之獨立地位,更無疑慮。
(二)法國考試權的性質及其行使
法國的政府體制在政治學的分類上,仍趨近於總統制,或有以「半總統制」稱之者。不過,在我國習慣以「雙重行政首長制」視之。尤其,台灣地區自民國八十年修憲以來,普遍認為總統之權力有擴大之勢,而每每以法國之「雙重行政首長制」加以比擬 。
一般討論到法國之政府體制的特徵時,基本上都會認為法國是一比較傾向中央集權的國家,儘管近年來法國在中央與地方分權的做法上屢有變化,而導致地方自主性有所增加,但基本上法國中央集權的特徵,改變不大。其次,法國自1789年大革命以來歷經五次共和,其間又有帝制復辟,政局長期以來除不穩定之外,又有激烈之變遷。
但法國以行政官僚為主體的「行政穩定」是使國家在激烈變遷中,不致分崩離兮之主因。因此,法國之文官體制備受人事行政及政治學者之注意。
但法國之考銓行政機構,在集權特徵之政府體系中,究竟有無其獨立性及最高性。若以尋常的邏輯來推論,法國之文官體制自有其獨立性,才可能不受到政治權力的侵擾,而能以行政及官僚體制支撐其政局。
而推究法國之文官體制具有其獨立性,似不在於其制度上,因為制度上法國是十分標準的部內制,人事行政單位在體制上並不具有獨立性之保障,但法國「依法行政」的觀念,受到十分重視,以致於文官具有相當程度之獨立性,而不受政治之干擾。
其次,成為法國文官體系中流砥柱之高等文官,悉出自於「國家行政學院」,而國家行政學院負責高等文官之考選工作,一般之文官則由各機關負責招考。事實上,在集權之法國,其考選工作亦有其獨立性及最高性,致能產生具穩定性之高級文官,而不致使國家因政治動亂及變遷,導致失能而無法運轉。
首先,先討論法國文官體系在制度上「依法行政」的特點。法國文官體制的演變如下:
1.)「文官局」(1945--1959)
法國在戰後1945年10月9日成立此人事主管機構,翌年則公布了「文官法」,該法賦與文官局監督文官法之施行。值得注意的是文官局隸屬於內閣秘書處(法國在二次世界大戰之後,為第四共和內閣制),所以,內閣總理乃是文官事務首長,但文官局仍設有局長及副局長。因此,在內閣總理之下,掌管全國人事行政機構之最高性,殆無疑義。
2.)「行政及人事總局」(1959-- )及「文官部」(1981—1987)
1945年以來的「文官局」後改成「行政及人事總局」,到1981年再改組,「行政及人事總局」納入「部」級組織,以「文官部」的型態出現。此時,法國已進入「第五共和雙重行政首長制」,但文官部直屬內閣總理,而日常部務則由「文官權理部長」主持。與第四共和內閣制時期相比,在第五共和總統有實質權力下,文官部乃內閣部會之一,雖仍直屬內閣總理,但位階高低上,似不若第四共和之文官局。但若與典型內閣制國家相比,直屬於內閣總理,與一般之「部」同級,地位仍相當高。
3.)「人事暨行政改革部」(1988-1992)、「人事部」(1993-1995)及「人事、國家改革與地方分權部」(1995--迄今)等以上三個時期,儘管部的名稱有所不同,但均為由內閣總理直接督導的全國最高行政機關。由此可知,法國在第四共和時,由內閣總理直接掌握人事行政機關,此與第五共和總統具有實權下,人事行政部門之地位,似有不同,尤其在組織地位的位階上。
不過,值得注意的是法國第五共和的總統,可以主持內閣會議。所以,法國總統是可以直接督導內閣部會首長。因此,如果硬是說法國的人事行政是由內閣總理,也就是行政首長所掌控,而是典型的部內制,這似乎又是以人事行政機構組織在政府層級裡,形式上隸屬於內閣來加以判定,而不是考慮政治權力在運作上的實質。
其次,必須注意到的是法國國家行政學院的組成。法國國家行政學院(ENA)最早成立於1945年10月。當時直屬總統,但是後來改隸於內閣總理,現在則屬於「人事、國家改革與地方分權部」,從機構的位階上來看,似乎也有「降級」的事實。
不過,國家行政學院設有董事會,由最高行政法院副院長擔任主席。其下則再設有校長、副校長,以及四個一級單位主任,這些人員都必須經部長會議通過,由總理任命。從這些人員的產生過程來看,法國行政學院在考選、訓練的業務上,難免不受政治的影響。(傅肅良,前揭書,頁184)
由此亦可見,考銓制度若不具有最高性及獨立性,要避免政治權力的侵擾,似不可能。不過,法國國家行政學院培養了相當多的國家菁英,而頗負盛名。尤其,A類高級文官考試放榜,被錄取的人備受各界矚目,咸信都將成為法國未來政治上的明日之星。因為,法國自第五共和成立以來,高級文官轉任政務官,已經形成一種頗普遍的現象。
而法國文官體系在激烈政治變遷中始終扮演著穩定的力量,使國家行政不致空轉或失靈,何以能夠如此?尤其是法國的人事行政及考選機構在獨立性及最高性上,似都有欠缺之下,咸信是因為法國有著功能極佳的行政法院系統,以及與人事管理、行政及文官制度的運作密切相關的「協議會」的存在。(傅肅良,前揭書,頁178-179)
法國的行政法院對於文官事務有廣泛的調查權,而公務員對於政府任用人員不可以向行政法院提出訴訟,在在保障了文官體系的公正運作。至於「協議會」,則包括了1、最高人事制度協議會;2、人事管理協議會;3、行政管理協議會。值得注意的是,各種協議會皆為委員制,委員則官方及職員團體原則上各佔一半。舉凡人事管理的規定、晉升、懲處等若有問題,會在相關的協議會中處理。
可見,法國行政法院以及與人事行政、行政管理的協議會組織,彌補了考權制度在政府體制中,略有不足的獨立性及最高性。此亦即證明了有關人事行政及考選工作,若於一般行政體制中獨立行使的特性並不明顯時,或有不足時,似有賴其他體制或組織結構予以補助,以便文官系統及考選用人的獨立性可以不受政治侵擾,而有其公正性。
三、內閣制之下的考試權
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內閣制以英國為典型代表,故本研究乃以英國考試權運作情形做為討論對象。
英國在1855年到1968年之間,有關考選、銓敘等人事行政權之行使,主要由以下五種機構來行使:
(一)文官委員會(Civil Service Commission);(二)財政委員會(Finance Commission);(三)惠德利會議(Whitly Council);(四)勞資仲裁法院(Industrial Court);(五)欽命吏治委員會(Royal Commission on Civil Service)。
其中以文官委員會來辦理各機關公務人員的考選事項,凡欲充任政府機關的官職,應經公開競爭考試。文官委員會最初係1855年奉樞密院令而成立,因此,具有超然之地位,原由委員三人組成,後增為六人,不受政黨影響,具最高性及獨立性(李華民,1988年,頁18-21)。
尤其,委員由王權任免,委員會之年度報告,直接呈報王權。所以,英國考試業務工作之行使,獨立於各部之外,是「部外制」。但此時除考試外之人事行政權屬財政委員會,卻是「部內制」。所以,英國在此一階段若將考試及人事行政合起來看,會被認為是「折衷制」。(許南雄,1999年,頁107)
但是,1968年11月1日英國設立文官部,將文官委員會之考試職權及財政委員會之人事行政業務合併,使英國考試權之運作發生變化,而被稱為「部內制」(同上註)。
蓋文官部由首相兼部長,日常部務由「掌璽大臣」負責,掌璽大臣乃內閣閣員。不過,文官部內實際負責文官之首長,則為一位常任次長。由於英國首相乃全國最高行政首長,又為立法部門國會內多數黨之黨魁,實身兼立法、行政兩權之領袖。
因此,以英國內閣制之特徵,而簡單地認為考試權是置於行政首長之下,屬「幕僚」層級,而認為人事任免、獎懲、升遷等重大權力,皆操之於閣揆之首,實有過度簡單化歸類的可能。實際上,英國閣揆對於內閣人事之任免,反常需與國會同黨議員商量,以謀求內閣政策獲得同黨議員之支持。而常任文官之任免、獎懲……等,悉依相關人事法規辦理。所以,仍應從考試權是否具有最高性及獨立性來加以比較。
英國在1981年之後,文官部又改組為「管理及人事局」,1987年改組為「文官大臣事務局」,1992年又改為「公職與科技局」,1995年改稱「公職局」,而1998年迄今則改稱「內閣事務部」。
但是,儘管主管考試的機構併入人事行政主管部門,至今仍維持其委員會的組織制度,委員人數從三人到七人不等,至今擴增到九人,均為王權任免,任期三至五年,依法,「獨立」行使考試權,所謂「依法」是依「考試規則」、「文官管理規則」、「文官服務規則」等。
而政府各機關雖可以辦理考試,但必須依「考試規則」辦理,並且須受「文官委員」的監督及追認。因此,英國主管考試、銓審之機構雖隸屬於人事行政之最高機構,但仍具有其獨特之獨立性及最高性。(許南雄,1999年,頁121-122)
廣義之考試權除考選、銓審外,及於一般之人事行政,前已述及英國之人事主管機構自1855年迄今近150年來,屢有變動,但首相兼文官首長(或大臣)則無變動,但事實上過去由內閣秘書長實際負責,1999年以來人事主管機構即「內閣事務部」,則由部長來負責。
但英國首相兼財政部長雖為文官首長,但1968年設立文官部時,財政部已經不直接掌管人事行政,1981年時撤銷文官部改為「管理及人事局」時,主要的理由之一便是在人事上的人力管理及經費支援,仍受到財政部的掌控。(李華民,前揭書,頁25-26)1981
以後組織編制、人力規劃、人事查核、待遇等職責仍歸屬財政部,這也是迄今人事行政主管機構名稱在數度易名後,現今(1999年)以來,財政部仍設有「公職司」(Public Service Pay and Efficiency)職掌公務員俸給與效率規劃、人力訓練策略、公共服務品質與退休給與等事項。
然而,英國中央政府在各部會機構均設人事處室,組織制度上並不隸屬於「內閣事務部」或「財政部人事機構」。換句話說在人事行政上,各機關首長直接指揮監督所屬,但在人事政策的法令及體制層面,仍配合人事主管機關的政策聯繫與指導。
綜上所述,可知英國在考選工作上,由「文官考選委員」來主掌,具有其獨立性。但是,在人事制度上面,則受最高行政首長及首長的督導。可是,英國強調「分權」的原則,以致各機關在人事行政上皆有其相對的「獨立性」。
當然,論者有謂:「英國人事管理體制措施,皆屬人事主管機關主掌的人事職權範圍,自1968年迄今,上述組織體制屬『部內制』性質,人事行政事務均能與行政組織與管理配合,故無人事『獨立制』,人事僅是行政管理的一環,行政首長必具備人事權責,此為英制特色。」(許南雄,1999年,頁146)
此種論斷固然正確,但需注意者英國人事行政,甚至於考試行政主管機關,體制上仍屬於行政權。可是,英國之行政是與立法合一,是故,人事行政權或廣義之考試權之是否獨立於行政權之外,在權力分立及制衡原理上,意義並不大。蓋政府行政需得到立法之支持,否則,只有倒閣或解散國會,重新改選一途。
此即,考試用人,貴在獨立而不受政治權力之侵擾,但在立法及行政合一的內閣制之下,政府用人不受侵擾,似屬困難。是故,英制轉而強調文官考試之獨立性,以及重視政務官及事務官之分野,此因,若政府用人不當,導致公務廢弛,若為政務官者,自需負起政治責任,辭官下野,否則,內閣必須負起完全之責任,與國會對抗。至事務官依法行政,只需在考試及任用上,依法行使,受法律之保障即可。
因此,觀察英制,若認為內閣制國家在考試權的運作上,不需要「獨立性」,或至多只需要狹義的考試工作的獨立,以求其公平與公正則足矣,似忽略了內閣制國家,行政與立法合一,而立法嚴格監督行政之特質。如蓋不論是政府一般人事行政,以及考試行政,都在立法權之監督下,若有徇私舞弊,或以政治權力侵擾,行政部門可能整個賠上。
其次,再以日本為例,日本是內閣制國家,雖為君主立憲,但天皇沒有實權。政府統治權分為行政、立法、司法三權,廣義的考試權即包含考選及銓敘或人事行政等職權,屬於內閣所有,但由內閣總理大臣和人事院所共同掌有。
人事院雖屬於內閣,但相當獨立,內閣總理大臣均予尊重。內閣總理大臣指揮總理府下所設之人事局,總管人事行政上的效率問題、福利服務、人事記錄統計、人事管理方針、計畫等綜合事項,頗類似我國之行政院所轄之人事行政局。
而人事院所掌之工作頗類似我國現今可考試院所擁有之職權,而且獨立自主地行使職權:
第一,)從人事的獨立行來看,人事院由人事官三人組成,為合議制執行機關,由內閣提名經國會同意後任命,經天皇認可後,其中一名由內閣任命為總裁,綜理院務,並代表人事院,但重要事項均在人事院院會議中決議。人事官任期四年,得連任。可是,總任期不得超過十二年。人事官除非有法定原因,而且必須經過國會同意,否則不得任意予以免職。
第二,)從職權運作上,展現其高度的自主性。這些運作的項目,包括:
1.)人事院之內部組織,可以自訂規則設立,不受國家行政組織法之限制,在年度預算額度內可以自行決定員額,不受總員額法之限制。
2.)人事院每年度向內閣提出之預算,如內閣想加以修正,必須將人事院所提原預算案及內閣之修正案,同時向國會提出審查。
3.)人事院經國會同意得設置地方事務所。
4.)人事官及事務總長不得兼任其他機關職務。
5.)人事官三人中,不得有二人屬同一政黨或同一大學畢業。
6.)人事官任命前五年如曾擔任政黨幹部、政治顧問或具有相當政治影響力之黨員或曾為公職候選人,均不得任命為人事官。
7.)人事官退職後一年內不得擔任人事院以外機關之職務。
8.)人事院對於公務員之給與、勤務條件及其他有關人事行政的改進事項,是向內閣及國會同時提出。其中尤其是對於公務員年度待遇之調整,均照人事院之建議通過。
9.)關於公務員之職位分類、考試、任免、研修、身份保障、懲戒、申訴等確保人事行政之公正及保障公務員利益之事項,人事院得制訂規定,發布命令,不需經內閣通過,而且還擁有調查權。
10.)公務員考試由人事院各地方事務局(即人事院派出之機關),或由人事院指定之各省廳來舉辦。(見歐育誠,1984,頁1-13)
日本文官體系享有高度的自主性(autonomy),不僅為實務界所公認,亦為學界共有之看法。(S. K. Das, 1998, pp.224-5.)
由日本的例子可以看出來,三權分立的國家,廣義的考試權,基本上為了避免行政首長的侵擾,其自主性、獨立性及最高性都受到保障,特別是立法權的保障。
四、我國政治體制下的考試權
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 肆、從比較政治制度的觀點論考試權獨立
我國總統究竟有無實權,不論是修憲前或修憲後,一直是爭議不休的問題。但可以確定的是,我國總統不是「虛位元首」。
而就總統與五院的關係來看,依憲法第四十四條之規定:「總統對於院與院間之爭執,除本憲法有規定者外,得召集有關各院院長會商解決之。」
可見,有關院與院之間的爭執,總統雖不至於直接「下令」解決,但「有權」召集有關各院「會商解決之」,此「權力」雖非絕對,但「總統為國家元首,對外代表中華民國」。
又「總統依法任免文武官員」,事實上,總統的權力在於其「影響力」,而不在於日常事務之運作。
特別是我國總統對於五院中的考試院院長、副院長及考試委員、司法院院長、副院長及大法官,皆有提名權。原憲法規定,總統提名上列人員後,需經國民大會同意後任命。而有關提名權與同意權之優位問題,實不易有定論,或謂擁有同意權之機構,握有通過與否之生殺大權,自應優於提名權,但卻只能就提名者之提名人選,就同意與否之決定,並不能主動對提名誰表達意見,尤其,同意權之行使機構,原理上均為議會屬合議制,故仍需服膺於「多數決」之原理,亦非少數人能左右被提名者之通過與否,提名權自應優於同意權。
然而,無論提名權與同意權雖屬優位,單就考試權之獨立運作而言,總統得提名考試院院長、副院長及考試委員,又有憲法第四十四條總統可以解決院際爭執,在政府之層級組織上,將考試院置於總統府之下,似亦為長期以來之習慣。
準此,我國考試院之獨立地位,似應解讀為在總統督導下之考試院,雖總統不能直接指揮監督考試院,但若考試院依法行政,而與各院之間發生爭執時,總統仍得介入解決之。
是故論者常以「獨立制」稱呼我國之考試院,而以各國之考試權,特別是考試權中之「人事行政權」皆屬於行政首長而對此有所疑義,似有未見我國體制特殊之處。若以為考試院係「獨立制」,那麼我國「行政院」也應屬「獨立制」,事實上,總統與行政院之關係實在是「剪不斷,理還亂」,加以國家行政事多至繁,總統與行政院之關係,釐清及確定實不易處理。
但考試權,即使包含人事行政,比較一般國家內政、外交、交通等行政,事仍屬單純,現行體制,並不會引起總統和考試院間事權劃分之衝突。
而且,考試權雖說是獨立運作,仍受其他機關之制衡:
第一,)監察院對於考試院人員之失職或違法,可以進行彈劾。根據憲法第九十九條規定:「監察院對於司法院或考試院人員失職或違法之彈劾。適用本憲法第九十五條、第九十七條及第九十八條之規定。」但修憲後第九十八條已經不適用。
八十九年四月二十五日公布之修憲條文第七條第二項中規定:「……監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員之彈劾案,須經監察委員二人以上之提議,九人以上之審查及決定,始得提出,不受憲法第九十八條之限制。」
不過,修憲條文對於第九十八條之不適用,乃在於提高監委彈劾案的提議人數,因此,對於考試權獨立行使須受監察院之監督的本質,並無改變。因此,考試權之獨立行使,並非指考試權之運作,不受其他機關之節制。
中山先生主張在行政、立法、司法,另使監察及考試兩權得獨立行使,意在使代表立法權之國會議員,不得假借名義,迫使行政機關任用私人,或者利用監察權來脅迫行政官吏。
所以,西方以考試權歸於行政機關來行使,藉立法權加以監督,或者以立法機構之同意權,來保障考選權或人事行政權之獨立性,實無法避免政治人物侵擾考試用人及監察百官之獨立性。
所以,中山先生把監察權自立法機關獨立出來,自可對付中央立法機關民意代表的政治干擾,考試權之獨立的原理,亦復如此。豈有把考試權再歸於行政機關,而由立法機關加以監督的道理?此即,若現行考試權不能獨立行使,而歸於行政機關,勢必由立法機關加以監督,又如何能避免民意機關的侵擾?
第二,)考試權獨立運作下,立法機關雖無法干擾考試用人的公正性,對於考試權之運作,仍可以透過有關考試權運作的政策或法令規章的制定,規範考試權之行使。
憲法第八十七條規定:「考試院關於所掌事項,得向立法院提出法律案。」除此之外,修憲後立法院有對考試院長、副院長及考試委員行使同意之權力。因此,考試權之獨立行使,也必須受到立法機關的監督。
所以,考試權之獨立運作,並非指其機關不受節制,事實上,仍受到其他(統)治權之監督。從監督之有效性上來看,考試權若納入行政權之中,與所有行政權之行使受立法機關之監督,其公正行使權力之受到監督的程度,自不若將考試權行使之機構給予獨立之地位,而受立法、監察兩機關的監督。
何況,我國考試院之決策機制,係採「合議制」,依「考試院組織法」第七條第一項規定:「考試院設考試院會議,以院長、副院長、考試委員及前條各部會首長組織之,決定憲法所定職掌之政策及其有關重大事項。」
同條第二項又規定:「前項會議以院長為主席。」可見,考試權之行使,不僅要考試院外之機關,不得假借政治力量予以干擾,來自於考試院內部的政治干擾,也採合議制從事避免之機制。尤其憲法第八十八條規定:「考試委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權。」也在避免任何形式的政治力量侵擾考試權之獨立運作。
或謂考試委員並未超出黨派之外,所以考試權之獨立運作必須取消或廢除。但此亦反證考試權獨立行使更必須加以促成及確定。試問在考試權獨立行使的要求及機構化下,考試委員仍受到黨派的影響,若考試權無法獨立行使,而依附或屬於一般的行政權,考試委員又如何更能超脫黨派之外?
可見,在現行考試權獨立行使之下,考試委員須超出黨派之外,受到批評,乃是與如何做到考試委員可以超出黨派的方法有關,而不是和考試權需不需要獨立行使有關。考試權若不需獨立行使,主管考試權運作的決策人士,勢難維持政治或行政中立,也就沒有超出黨派以外或不超出黨派以外的問題。
五、結論
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 肆、從比較政治制度的觀點論考試權獨立
本章從比較政治制度的觀點,論列考試權之獨立行使。從各國考選及人事行政工作來看,大體上皆維持考試工作的獨立性,而為了保障考試權獨立性,在行使考試權力之組織層級上,大體皆賦予其最高性。
但所謂的最高性,在總統制國家,則由總統來直接督導;在內閣制國家,則由內閣總理即首相來予以領導。不過,不論是總統制、內閣制,甚或可歸類為半總統制的法國雙重行政首長制,有關考選或人事行政機構,大體皆在國家中央行政部門裡具一級機關的地位。
假設把我國總統府視為國家(統)治權的最高層級機關,五院乃是中央政府的一級機關,所以,我國五院之中設有「部」級的組織,在「院」之內,固為一級機關,但在國家整體行政層級中,則非如此。
此即,五院之「院」雖在憲法中皆被明文規定為代表各該等權力之國家最高機構,此「最高」在邏輯上卻非「最高」。當前行政院是否為全國「最高行政機關」引起疑義,道理在此。因此,把考試院視為整體中央政府(統)治權之一級組織,此與西方各國主管考選及人事行政之機構的組織層級地位,似無不同。
然而,西方國家把考選及人事行政之權,若劃歸於行政組織中,亦為其獨立運作尋求保障,特別是在考選工作上。而於人事行政上,雖將權力歸於行政首長,但對於公務人員地位之保障,或透過立法機關(如美國、英國)、或司法機關(如法國)。
其所以如此,乃是西方國家未能脫離政府統治權分為行政、立法、司法之架構,在把考試權視為是行政權之一環下,自然會從立法及司法的層面,維持其某種程度的獨立性,以避免行政首長任人唯私、任人唯親、任人唯派。但是,在這種思維下,如何能避免政治性極強的立法機構民意代表之政治干擾,此為西方民主政治之盲點。
而中山先生對考試權獨立行使之立論依據,乃是認為行政權可以再將之劃分出考試權,立法權可以再將之劃分出監察權,然後去思考五權之間的關係,此前提自與西方民主政治之運作完全不同。一般行政學者或政治人物,以西方國家只有將人事行政權或銓敘業務歸為行政權,至於負責考選之機構,雖保障其獨立性,但在組織之隸屬上,仍歸於行政權。
而據此認為考試權不應獨立行使,實是犯了邏輯上的大錯誤。蓋中山先生就是不同意三權分立之政府職權劃分,才有考試、監察兩權獨立之行使,今論者以三權分立之下,考試權之歸屬來論述我國考試權之不應獨立存在,在三權分立之下的思考,自然會得出此種結果,不足為奇。
由此可見,要解決考試權之獨立行使與否,只有從政治權力運作的本質上來討論。
舉例來說,以中國大陸近年來實施全國公務員制度,以及公務員考錄工作來看,雖有進步,但是因政治權力運作的本質,沒有絲毫改變,距離考試權獨立運作尚有一大段距離。
中國大陸在人事行政的機構演變上,有以下幾個階段:
1.)政務院人事局,自1941年10月至1950年9月,這是政務院的直屬機構。所以,大陸地區的人事行政自始即屬於「部內制」。但是,與一般「部內制」不同的是,政務院人事局的主要工作在協助中共組織部以管理政府機構的行政人員。
2.)中央人事部,自1950年9月至1954年9月。在政務院人事局的時期,政務院所屬的政治法律委員會、財政經濟委員會、文化教育委員會都分別設立人事處,管理個別系統內的行政人員,而內務部亦專設「人事司」,主管地方人民政府行政人員。為了政務院各部門人事管理工作的協調、整合,在1950年9月5日,中共中央將政務院人事局及各部門之人事機構合併,成立「中央人民政府人事部」,管理統轄全大陸各級行政人員。
3.)國務院人事局,自1954年12月至1959年7月。1953年中共通過「國務院組織法」,並依「組織法」第二條規定,於1954年成立了「國務院人事局」。
4.)內務部政府機關人事局,從1959年7月至1969年12月。
5.)民政部政府機關人事局,自1978年月至1980年7月。從內務部和民政部之內設人事局來看,人事行政業務在1959到1980年,並沒有受到重視。這顯然和1959年之後的「三年災難」及1966年之後「文革」十年的動亂有關。而在1976年「四人幫」垮台之後,1978年3月才恢復設立了「民政部政府機關人事局」,因此,一時之間並不把人事行政機關,直接置於國務院總理管轄之下。
6.)國家人事局,自1980年7月至1982年5月。1980年7月中共國務院將民政部政府機關人事局與國務院轉業幹部安置工作小組辦公室合併,成立「國家人事局」,人事行政機構又直屬「國務院」領導。而舉凡政府行政人員的任免、培訓、考核、吸收錄用、分配高等院校畢業生的工作、獎懲、福利、退休、退職等一般人事行政工作都為其職掌。
7.)勞動人事部,自1982年5月6日至1988年4月。1982年5月,中共將勞動總局,國家人事局、國家編制委員會和國務院科學技術幹部局等四個部門合併,於5月6日成立「勞動人事部」,負責綜合管理包括行政人員在內的全國人事工作。中共成立「勞動人事部」後,開始進行人事制度改革,研擬相關的方針、政策、法律。
而對於幹部的工資、錄用、調配、調整、任免、培訓、考核、獎懲、統計等方面的工作,也都著手進行規劃、研究與改革。
8.)人事部,自1988年至今。1988年中共13大推出要建立「國家公務員」制度。3月七屆「人大」一次會議,通過國務院機構改革方案,決定撤銷勞動人事部,分設人事部與勞動部。7月,「人事部」正式設立,開始運作。而人事部設部長,部長向國務院總理負責,領導部務之作。
中共人事部成立後,負責擬定和解釋國家公務員法規,通過國務院向全國人大及其常委會提出立法建議,草擬國家公務員管理的基本法和其他國家公務員法律的草案,提交立法機關討論通過。而且,人事部承擔國家公務員的具體管理工作,包括對高級公務員選拔和晉升的資格審查,並職掌高級公務員的任免、調動、獎懲及考核。
同時,指導監督國務院各工作部門和地方國家行政機關的國家公務員管理工作。(林文軒,1997年,頁21-32)
從前述中共國家人事機構發展及變遷的過程來看,整體而言,中共的人事部門是部內制,而且是屬於行政首長的幕僚。因為,國務院人事部不論是對中央公務人員之管理及地方行政人員之指揮監督,均必須承「國務院」之決定。因此,既是「部內制」,又是行政首長之幕僚,人事行政部門是不具有「獨立」之地位。
當然,中共憲法明定「堅持黨的領導」,在「黨管幹部」的大原則下,人事行政機構的「部內制」,對各單位行政首長而言,意義不大;反而是黨領導幹部,才是決定用人的唯一標準。因此,就中共政治權力的本質來看,一般民主國家的「部內制」是否對中共人事行政管理具有意義,不無疑問。
同樣的,在考錄工作方面,「國家公務員暫行條例」第二條規定:「國家公務員制度貫徹以經濟建設為中心,堅持四項基本原則,堅持改革開放的基本路線;貫徹公開、平等、競爭及擇優的原則。」
因此,為了要達成公開、公平、競爭及擇優,勢必要進行考試,所以第十三條第一項就規定了「國家行政機關錄用擔任主任科員以下非領導職務的國家公務員,採用公開考試,嚴格考核的辦法,按照德才兼備的標準擇優錄用。」
但是,台灣學者邱志淳在探討大陸考錄工作上,指出其缺點在於「存在著考錄範圍狹窄,考試內容不科學以及缺乏相應的法律、技術保障。」(邱志淳,2001年1月,頁198)
邱氏所以有這樣的批評,是因為公開考試的對象限制在主任科員領導職務以下,以及助理調研員以下非領導職務,才舉行公開考試錄用。而考試又沒有分級、分類,也缺乏監督和申訴制度。(同上註,頁198-200)
而台灣公共行政學者張世賢接受考試院委託,進行「中共國家公務員考試制度之研究」,(張世賢,2000年)對中共現行考錄制度的發展與形成。考錄制度內涵與程序,都有詳細的分析,尤其將中共考錄制度與台灣及西方先進國家的考試制度列表比較,極具參考價值。特別在「制度運作體系」上,張世賢的研究指出有如下的缺點:
1.)考錄管理機構建制的不全。
2.)部際考錄工作發展失衡。
3.)考錄工作人員水平參差不齊。
同時,張世賢又指出中共在「考錄操作培訓工作尚未能有效全面開展」以及「考錄法規體系有待完善」,均是當前中共考錄工作的缺點。(同上註,頁153-155。)
邱、張二位所言甚是,然而,問題的癥結是中共政治權力的本質。儘管中共的「考錄」工作有趨向獨立運作的趨勢,在考試取材的技術層面上,也越來越改善。但是,由於考試錄用的對象只是「主任科員以下非領導幹部」,因此,就算「考錄」工作將來完全獨立進行,政府用人仍無法擺脫徇私舞弊,大陸學者關海庭就說:
「幹部的任用不是靠客觀的標準,而是"人選人",領導幹部用自己的模式來評判選拔下屬,這種情形下,只有接近領導,才有可能為將來的升遷舖平道路。主要精力不是用於關心百姓疾苦,不是用於努力幹工作,而是消耗在千方百計接近領導上,很多亟待解決的問題放在一邊,僅注重領導的意圖,什麼發展戰略、創新意識、科教興國,都可以暫且不顧,特別是中國長期以來有官本位的傳統,市場經濟不健全的強況下,又存在著權力資本化問題,為使個人利益最大化,有理性的經濟人必然有著追逐權力的需求。為了謀得一官半職,或是爭取升到更高的位置上,他們往往通過金錢來打開上層領導中的薄弱環節,"購得"所需要的官職,這必然陷入權錢交易的惡性循環,成為滋生腐敗的重要土壤。」(關海庭,2001年,頁2。)
由此可見,對考試權獨立運作的意義,必須看一個國家權力運作的本質。在共黨獨裁或「堅持黨的領導下」,考試權就算在劃定在一個範圍內,允許其獨立運作,實不具有考試權獨立的實質意義。
而就西方國家而言,考試權的運作在獨立性及最高性上,實受其體制之影響,而關鍵則在於統治權力之間分權的狀況,以及彼此制衡、監督的關係,而不是拘泥於「部內制」或「部外制」的分類。
就我國政治權力運作之本質來看,中山先生之五權分立,或許在原理上不是強調分立與制衡,而在分工與合作。但是,三十六年憲法的規範,實際上強化了比三權分立更多的權力制衡機制。從三十六年憲法五權之間強化了的制衡機制來看,行政權、立法權要侵擾考試權的可能性,比起三權分立或行政與立法合一的國家,可能性上要小得多。
如果從分權及制衡的目的是,為了防止政府統治權中的任何一部份不可能「為非作歹」,也沒有能力「為惡」,使國家成為「必需的罪惡」可能性縮小,那麼五權分立及制衡的設計是可以被肯定的。而考試權獨立的運作,以及維持當前考試院為院級的地位,也應該是必要的。
因此,如果不看「人事執行權」,那麼五院制下考試權獨立在「考選權」上,其性質和世界上其他國家相同;而「人事制度權」也和表上大多數國家現在的做法相同。那麼五院制下考試權獨立唯一和其他國家截然不同的是「人事執行權」。
什麼是「人事執行權」,江文稱:「蓋吾人若依表一將廣義人事行政權劃分為文官考選權、人事制度權、人事執行權三個層次,則西方民主國家各體制類型,無論有無獨立之人事行政機構,也不管該機構所掌職權範圍大小為何,運作上至多僅及於文官考選權與人事制度權,而不直接涉入各行政機關的人事業務執行權。
我國特有之人事一條鞭制度,其實是威權體制下的產物,主要係透過『人事人員獨立於正式行政指揮系統之外』,另闢一條特別針對人事行政的監督體制。因此,所有人事人員不再屬各級行政首長的幕僚,而是自成一『監理』單位,名義上雖仍受各首長之指揮,實務上卻相當獨立,建制目的之制衡意旨大於服務功能。」(同上註,頁32)
照前述講法,似乎我國各機關有關人事執行之權力,率皆由各機關之人事人員所掌控,而機關首長不得與聞,以任用權為例,似乎權柄掌握在人事人員手中,而非機關首長,此種說法似與實情有所不符。
依「人事管理條例」第四條之規定,各機關人事管理機構之職掌如下:
(一)關於本機關有關人事規章之擬定事項。
(二)關於本機關職員送請銓敘案件之查催及擬議事項。
(三)關於本機關職員考勤之紀錄及訓練之籌辦事項。
(四)關於本機關職員考績考成之籌辦事項。
(五)關於本機關職員撫卹之簽擬及福利之規劃事項。
(六)關於本機關職員任免、遷調、獎懲及其他人事之登記事項。
(七)關於本機關職員俸級之簽擬事項。
(八)關於本機關需用人員依法舉行考試之建議事項。
(九)關於本機關人事管理之建議及改進事項。
(十)關於所屬機關有關人事案件之依法核辦事項。
(十一)關於人事調查統計資料之搜集事項。
(十二)關於銓敘機關交辦事項。
從第六款人事管理機構只是管理任免、遷調、獎懲及其他人事之「登記事項」,可見任免、遷調、獎懲及其他人事上之執行工作,僅止於主官決定之後之「登記事項」,而不是指人事處長或人事室主任,對於該機關之人員有權逕予任免、遷調及獎懲。
尤其「人事管理條例」第六條規定:
「人事管理人員由銓敘部指揮監督,其設有銓敘處各省之縣市政府等之人事管理人員,得由各該銓敘處指揮監督之。
前項人員,仍應遵守各機關之處務規程與其他通則,並秉承原機關主管長官依法辦理其事務。」
由第六條第二項可見,機關內除人事人員外之人事執行權的最後決定權,事實上仍操之於各機關首長手中。依「人事管理條例」第八條規定:「人事主管人員之任免,由銓敘部依法辦理;佐理人員之任免,由各該主管人員擬請銓敘部或銓敘處依法辦理。」可見,僅人事主管人員的任免權操之於銓敘部或銓敘處。
人事業務之執行,仍需要各單位主管之指揮及監督,例如考績、陞遷、獎懲等,人事主管不過依法處事,各單位內人事業務之核定權,仍操之於各單位之主管,而最終必須送考試院銓敘部予以審查、審定或核備。
就此而言,前述江大樹所繪之表,將人事執行權之執行單位列為「獨立單位」並加括弧稱之為「一條鞭」,應為人事人員之任免上的「一條鞭」制,至於人事業務之推動,也就是除人事人員任免外之「人事執行權」應是考試院及其他政府單位所共同分享,將之歸類為「獨立單位」似有不妥。
總之,從比較研究的觀點來看,不僅要比較有關考試權所屬之機關外,似乎更應該注意考試權內各項職權在權力系絡或系統中的歸屬及運用的情形。尤其在不同政治體制中,行政權的運作有所差異時,似不能以有無獨立機關來作為判定考試權的體制類別,或人事行政的不同體制。
據此,本章擬從不同政治體制中權力的性質及分類歸屬來討論考試權獨立行使的制度。
二、總統制下的考試權
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 肆、從比較政治制度的觀點論考試權獨立
儘管國內有人認為法國是雙重行政首長制,但是,在Frank Bealey所編纂的「政治科學字典」(The Blackwell Dictionary of Political Science)(1999, p.267) 卻把法國及美國都視為是典型的總統制的代表。所謂總統制,是由一位民選的總統,一方面是國家的元首(head of state),一方面也是最高行政首長 (chief executive)。
法國和美國都是如此,因此,本節中分別討論美、法兩國的考試權的性質和行使的情形。
(一)美國考試權的性質及其行使
美國考試權的行使,或者說美國公務員體系之發展,迄今有200年的歷史,其間經歷了紳士制、分贓制、功績制和1978年的文官改革。
影響美國整體公務員及考選制度的當推1883年的潘列敦法案(Pendleton Act)和1978年的文官改革法案(The Civil Service Reform Act of 1978),在這兩個法案之後,公開競爭的考試制度才和公務官僚體系人才甄補選緊密地關連起來。(何思因主編,1992年,參考第五章,林鐘沂撰,「官僚體系」,頁153-190)
美國考試權的運作,在二十世紀經過七十年左右的發展,漸趨完備。在這個期間重大的變革如後:(蔡良文,1987年,頁13-14)
1.)1923年實施職位分類,建立同工同酬的原則。
2.)1931年由總統指揮成立「人事行政會議」,此會議自1947年起改稱為「聯邦人事行政會議」,目標在改進與擴張人事行政。
3.)1933年在農業部設置專門性質的人事處,此為聯邦政府部門中第一個專業的人事行政機構。
4.)1935年聯邦「公務人事調查委員會」提出「更完善的政府人事行政制度」報告,強調職業性公務人員之需要,以有利於政府吸收優秀人才。
5.)1936年美國田納西河流域管理局,首先採行民主化的僱傭關係。
6.)1938年羅斯福總統決定擴大文官委員會的職責,於聯邦政府各部成立「人事監督管理處」,並設有處長,負責掌理訓練及糾紛處理。
7.)1947年杜魯門總統以9830號行政命令,頒行若干吏治法規,確定人事管理為機關首長之基本職責。
8.)1949年胡佛委員會提出人事管理報告,主張編製及利用考試及格名冊,俸給標準化,以及進行工作評價等。
9.)1958年通過公務員訓練法,有助于積極性人事行政業務之推展。
10.)1966年通過「主管安置制度」(Executive Assignment System),認為安置、訓練及激勵是達成公務人員或文官永業化所必須的工作。
11.)1972年,平等僱傭機會擴大到公務員,對於遴選方法重新審慎評價。
筆者所以借用蔡良文之著作,將二十世紀1970年代以前,美國公務人員考選制度之重大變化者,予以列舉,乃是從這段期間的變化,吾人可以看到自1883年1月16日由C.A. Arthur總統簽署正式成立了聯邦文官委員會以來,有關公務人員的考試任用及功績制的推動,都由文官委員會為之。
此即人事行政學所謂的部外制,此因在行政部門之外,另外設立獨立的考試銓審機關。但在實際發展上,吾人可以看出來,有關人事執行之權力,則逐漸成為聯邦行政部門所關切的主題。本文前述江大樹所綜整之表格,即將美國在1883年之後視為部外制,但觀其實際內涵,則在考選上仍為獨立,人事制度上亦為獨立之部外制,惟人事執行權則屬各部會,事實上,考選、人事部門雖仍為行政首長之「幕僚」,但美國之制度亦有折衷之味道。
但是,如果從最高行政權都屬於美國總統來看,美國考選或銓審,以及人事業務之執行,有意將之區分成部外或部內制,是否有意義,不無疑問。本研究之目的在探討考試權之獨立範圍,以及其是否在行政機關中擁有最高之地位,以保障其最大範圍之獨立性,而使得其權力之行使可以受到最小的干涉。
因此,在美國的考銓行政中,需要問的是,與考銓有關的機構,其獨立性及位階性如何?
美國現行人事及考選制度的依據是1978年通過的文官改革法。依據該法,將原聯邦文官委員會改組為「人事管理局」,另外又成立「功績制保護委員會」,以監督功績制之實施。同時,新設「聯邦勞工關係局」來監督有關聯邦勞工之管理政策;
以及設置「平等就業機會委員會」職掌聯邦政府對於民權法案各條款之主管權與推行權。事實上,1979年以後,美國聯邦政府有關人事管理的機關共有七個:人事管理局、功績制保護委員會、聯邦勞工關係局、平等就業機會委員會、政府審計局、管理及預算局,以及各部會機關的人事單位。不過,其中和考試權獨立之運作最有關係的,應該是人事管理局,功績制保護委員會,現從最高性與獨立性來加以討論:
1.)人事管理局(OPM)
人事管理局(Office of Personnel Management)主管聯邦公務人員管理之領導工作,負責襄助總統,執行其管理聯邦公務人員的責任。人事管理局乃是首長制,設局長一人,由總統提名,必須經參議院同意後任命。
美國人事管理局負責聯邦政府的所有考選任用工作,它設定所有工作之基本資格標準,對於文官的資格進行審查。所以,考選業務上,雖然它未必完全主辦所有考試,但是,卻具有最高的監督地位。除了考選業務外,人事管理局還負責聯邦公務員的職位分類,並且需負責應考人的安全調查,瞭解應考人所具資格條件,是否合於應考職位的要求。
事實上,這方面工作大致是如我國所稱的「銓審工作」。至於全國聯邦公務員之訓練發展方案及政策,亦為人事管理局之業務。
美國之「人事管理局」是總統在人事管理及行政上的最高幕僚單位,人事管理局長被稱為是美國總統之「人事幕僚長」,此與我國憲法明定考試院為國家最高考試機關,考試權之地位在五種政府治權中,具有最高性似有所不同,然若以形式上來看,考試院長之任命,三十六年憲法第八十四條之規定,由總統提名,經監察院同意後任命之,似又有些許之神似。
美國人事管理局長之任命,需獲得參議院之同意,其用意當在保障其依法獨立行使人事權之地位。因此,美國人事管理局應是不折不扣的「部內制」,其必須接受總統之「要求」及「指示」當無疑義。不過,在人事權之獨立行使上,雖沒有最高性,但仍有其獨立性,亦無庸置疑。(許南雄, 1999,頁168-170)
美國人事管理局長在總統之下,但我國五院院長是否在總統之下,則應會有所爭議。然我國除立法院長之外,其他四院院長,總統皆有提名權,修憲後行政院長之任免,悉由總統決定。
是故僅就考試院長之產生而言,在形式上,其位階自是居於總統之下,此與美國人事管理局長居於總統之下,亦有形似之處。
此外,美國人事管理局係總統轄下之獨立機構,人事管理局長同屬於總統、副總統外之行政首長,從部長到司處長共分五等,內閣各部部長是一等,獨立機關首長是二等,副部長是三等,而助理部長是四等,至於司處長是五等。(傅肅良,1989年,頁123)
而人事管理局長乃是二等,可見就高級行政官吏而言,雖略次於部長,但仍高於副部長,事實上仍具有與部長類似之政治地位。可見,人事管理局首長之地位,可以說僅次於總統、副總統,仍位列部長之林。所以,除白宮本身外,在行政部門一級單位裡,人事管理局的最高地位也應該沒有疑義。
2.)功績制保護委員會
美國之功績制保護委員會為一獨立之準司法機關,負責維護功績制及個別公務員的權益,保障聯邦公務員,以免受到不公平的人事處分。
美國之功績制保護委員會的功能,頗類似目前考試院之公務人員保障暨培訓委員會中的保障功能。其獨立性從其組成之過程可以看出。功績制保護委員會是一個準司法機構,如何使其能獨立運作,不受行政權或政治的干擾,應為關鍵。
所以該會採委員制,置委員三人,其中一人為主席,一人為副主席,以民主、共和兩黨為基礎,由總統提名,經參議院同意後任命之,任期七年,期滿不得連任,非有正當理由不得解職,三委員不得全屬於同一政黨。委員一旦獲得任命,依法獨立行使職權。為有效給予公務員客觀且公正之救濟,委員會設有行政法庭,置七十位準法官,受理各種不公平案件之申訴。功績制委員會因此具有其獨立性無庸置疑。
雖其審理之案件的裁決,當事人如不服,尚可以向聯邦巡迴法案提出上訴,進行充分救濟,其最高性似有保留,惟實際上上訴案件相當少。(邱創煥等,1995年,頁37-40)
可見,整體而言,美國主管考選及銓審工作之機構,若以權力層級的位階上來看,在總統之下,比較各行政部間之關係具有其最高性,殊無疑義。而在獨立性上來看,功績制保障委員會之獨立地位,更無疑慮。
(二)法國考試權的性質及其行使
法國的政府體制在政治學的分類上,仍趨近於總統制,或有以「半總統制」稱之者。不過,在我國習慣以「雙重行政首長制」視之。尤其,台灣地區自民國八十年修憲以來,普遍認為總統之權力有擴大之勢,而每每以法國之「雙重行政首長制」加以比擬 。
一般討論到法國之政府體制的特徵時,基本上都會認為法國是一比較傾向中央集權的國家,儘管近年來法國在中央與地方分權的做法上屢有變化,而導致地方自主性有所增加,但基本上法國中央集權的特徵,改變不大。其次,法國自1789年大革命以來歷經五次共和,其間又有帝制復辟,政局長期以來除不穩定之外,又有激烈之變遷。
但法國以行政官僚為主體的「行政穩定」是使國家在激烈變遷中,不致分崩離兮之主因。因此,法國之文官體制備受人事行政及政治學者之注意。
但法國之考銓行政機構,在集權特徵之政府體系中,究竟有無其獨立性及最高性。若以尋常的邏輯來推論,法國之文官體制自有其獨立性,才可能不受到政治權力的侵擾,而能以行政及官僚體制支撐其政局。
而推究法國之文官體制具有其獨立性,似不在於其制度上,因為制度上法國是十分標準的部內制,人事行政單位在體制上並不具有獨立性之保障,但法國「依法行政」的觀念,受到十分重視,以致於文官具有相當程度之獨立性,而不受政治之干擾。
其次,成為法國文官體系中流砥柱之高等文官,悉出自於「國家行政學院」,而國家行政學院負責高等文官之考選工作,一般之文官則由各機關負責招考。事實上,在集權之法國,其考選工作亦有其獨立性及最高性,致能產生具穩定性之高級文官,而不致使國家因政治動亂及變遷,導致失能而無法運轉。
首先,先討論法國文官體系在制度上「依法行政」的特點。法國文官體制的演變如下:
1.)「文官局」(1945--1959)
法國在戰後1945年10月9日成立此人事主管機構,翌年則公布了「文官法」,該法賦與文官局監督文官法之施行。值得注意的是文官局隸屬於內閣秘書處(法國在二次世界大戰之後,為第四共和內閣制),所以,內閣總理乃是文官事務首長,但文官局仍設有局長及副局長。因此,在內閣總理之下,掌管全國人事行政機構之最高性,殆無疑義。
2.)「行政及人事總局」(1959-- )及「文官部」(1981—1987)
1945年以來的「文官局」後改成「行政及人事總局」,到1981年再改組,「行政及人事總局」納入「部」級組織,以「文官部」的型態出現。此時,法國已進入「第五共和雙重行政首長制」,但文官部直屬內閣總理,而日常部務則由「文官權理部長」主持。與第四共和內閣制時期相比,在第五共和總統有實質權力下,文官部乃內閣部會之一,雖仍直屬內閣總理,但位階高低上,似不若第四共和之文官局。但若與典型內閣制國家相比,直屬於內閣總理,與一般之「部」同級,地位仍相當高。
3.)「人事暨行政改革部」(1988-1992)、「人事部」(1993-1995)及「人事、國家改革與地方分權部」(1995--迄今)等以上三個時期,儘管部的名稱有所不同,但均為由內閣總理直接督導的全國最高行政機關。由此可知,法國在第四共和時,由內閣總理直接掌握人事行政機關,此與第五共和總統具有實權下,人事行政部門之地位,似有不同,尤其在組織地位的位階上。
不過,值得注意的是法國第五共和的總統,可以主持內閣會議。所以,法國總統是可以直接督導內閣部會首長。因此,如果硬是說法國的人事行政是由內閣總理,也就是行政首長所掌控,而是典型的部內制,這似乎又是以人事行政機構組織在政府層級裡,形式上隸屬於內閣來加以判定,而不是考慮政治權力在運作上的實質。
其次,必須注意到的是法國國家行政學院的組成。法國國家行政學院(ENA)最早成立於1945年10月。當時直屬總統,但是後來改隸於內閣總理,現在則屬於「人事、國家改革與地方分權部」,從機構的位階上來看,似乎也有「降級」的事實。
不過,國家行政學院設有董事會,由最高行政法院副院長擔任主席。其下則再設有校長、副校長,以及四個一級單位主任,這些人員都必須經部長會議通過,由總理任命。從這些人員的產生過程來看,法國行政學院在考選、訓練的業務上,難免不受政治的影響。(傅肅良,前揭書,頁184)
由此亦可見,考銓制度若不具有最高性及獨立性,要避免政治權力的侵擾,似不可能。不過,法國國家行政學院培養了相當多的國家菁英,而頗負盛名。尤其,A類高級文官考試放榜,被錄取的人備受各界矚目,咸信都將成為法國未來政治上的明日之星。因為,法國自第五共和成立以來,高級文官轉任政務官,已經形成一種頗普遍的現象。
而法國文官體系在激烈政治變遷中始終扮演著穩定的力量,使國家行政不致空轉或失靈,何以能夠如此?尤其是法國的人事行政及考選機構在獨立性及最高性上,似都有欠缺之下,咸信是因為法國有著功能極佳的行政法院系統,以及與人事管理、行政及文官制度的運作密切相關的「協議會」的存在。(傅肅良,前揭書,頁178-179)
法國的行政法院對於文官事務有廣泛的調查權,而公務員對於政府任用人員不可以向行政法院提出訴訟,在在保障了文官體系的公正運作。至於「協議會」,則包括了1、最高人事制度協議會;2、人事管理協議會;3、行政管理協議會。值得注意的是,各種協議會皆為委員制,委員則官方及職員團體原則上各佔一半。舉凡人事管理的規定、晉升、懲處等若有問題,會在相關的協議會中處理。
可見,法國行政法院以及與人事行政、行政管理的協議會組織,彌補了考權制度在政府體制中,略有不足的獨立性及最高性。此亦即證明了有關人事行政及考選工作,若於一般行政體制中獨立行使的特性並不明顯時,或有不足時,似有賴其他體制或組織結構予以補助,以便文官系統及考選用人的獨立性可以不受政治侵擾,而有其公正性。
三、內閣制之下的考試權
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書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 肆、從比較政治制度的觀點論考試權獨立
內閣制以英國為典型代表,故本研究乃以英國考試權運作情形做為討論對象。
英國在1855年到1968年之間,有關考選、銓敘等人事行政權之行使,主要由以下五種機構來行使:
(一)文官委員會(Civil Service Commission);(二)財政委員會(Finance Commission);(三)惠德利會議(Whitly Council);(四)勞資仲裁法院(Industrial Court);(五)欽命吏治委員會(Royal Commission on Civil Service)。
其中以文官委員會來辦理各機關公務人員的考選事項,凡欲充任政府機關的官職,應經公開競爭考試。文官委員會最初係1855年奉樞密院令而成立,因此,具有超然之地位,原由委員三人組成,後增為六人,不受政黨影響,具最高性及獨立性(李華民,1988年,頁18-21)。
尤其,委員由王權任免,委員會之年度報告,直接呈報王權。所以,英國考試業務工作之行使,獨立於各部之外,是「部外制」。但此時除考試外之人事行政權屬財政委員會,卻是「部內制」。所以,英國在此一階段若將考試及人事行政合起來看,會被認為是「折衷制」。(許南雄,1999年,頁107)
但是,1968年11月1日英國設立文官部,將文官委員會之考試職權及財政委員會之人事行政業務合併,使英國考試權之運作發生變化,而被稱為「部內制」(同上註)。
蓋文官部由首相兼部長,日常部務由「掌璽大臣」負責,掌璽大臣乃內閣閣員。不過,文官部內實際負責文官之首長,則為一位常任次長。由於英國首相乃全國最高行政首長,又為立法部門國會內多數黨之黨魁,實身兼立法、行政兩權之領袖。
因此,以英國內閣制之特徵,而簡單地認為考試權是置於行政首長之下,屬「幕僚」層級,而認為人事任免、獎懲、升遷等重大權力,皆操之於閣揆之首,實有過度簡單化歸類的可能。實際上,英國閣揆對於內閣人事之任免,反常需與國會同黨議員商量,以謀求內閣政策獲得同黨議員之支持。而常任文官之任免、獎懲……等,悉依相關人事法規辦理。所以,仍應從考試權是否具有最高性及獨立性來加以比較。
英國在1981年之後,文官部又改組為「管理及人事局」,1987年改組為「文官大臣事務局」,1992年又改為「公職與科技局」,1995年改稱「公職局」,而1998年迄今則改稱「內閣事務部」。
但是,儘管主管考試的機構併入人事行政主管部門,至今仍維持其委員會的組織制度,委員人數從三人到七人不等,至今擴增到九人,均為王權任免,任期三至五年,依法,「獨立」行使考試權,所謂「依法」是依「考試規則」、「文官管理規則」、「文官服務規則」等。
而政府各機關雖可以辦理考試,但必須依「考試規則」辦理,並且須受「文官委員」的監督及追認。因此,英國主管考試、銓審之機構雖隸屬於人事行政之最高機構,但仍具有其獨特之獨立性及最高性。(許南雄,1999年,頁121-122)
廣義之考試權除考選、銓審外,及於一般之人事行政,前已述及英國之人事主管機構自1855年迄今近150年來,屢有變動,但首相兼文官首長(或大臣)則無變動,但事實上過去由內閣秘書長實際負責,1999年以來人事主管機構即「內閣事務部」,則由部長來負責。
但英國首相兼財政部長雖為文官首長,但1968年設立文官部時,財政部已經不直接掌管人事行政,1981年時撤銷文官部改為「管理及人事局」時,主要的理由之一便是在人事上的人力管理及經費支援,仍受到財政部的掌控。(李華民,前揭書,頁25-26)1981
以後組織編制、人力規劃、人事查核、待遇等職責仍歸屬財政部,這也是迄今人事行政主管機構名稱在數度易名後,現今(1999年)以來,財政部仍設有「公職司」(Public Service Pay and Efficiency)職掌公務員俸給與效率規劃、人力訓練策略、公共服務品質與退休給與等事項。
然而,英國中央政府在各部會機構均設人事處室,組織制度上並不隸屬於「內閣事務部」或「財政部人事機構」。換句話說在人事行政上,各機關首長直接指揮監督所屬,但在人事政策的法令及體制層面,仍配合人事主管機關的政策聯繫與指導。
綜上所述,可知英國在考選工作上,由「文官考選委員」來主掌,具有其獨立性。但是,在人事制度上面,則受最高行政首長及首長的督導。可是,英國強調「分權」的原則,以致各機關在人事行政上皆有其相對的「獨立性」。
當然,論者有謂:「英國人事管理體制措施,皆屬人事主管機關主掌的人事職權範圍,自1968年迄今,上述組織體制屬『部內制』性質,人事行政事務均能與行政組織與管理配合,故無人事『獨立制』,人事僅是行政管理的一環,行政首長必具備人事權責,此為英制特色。」(許南雄,1999年,頁146)
此種論斷固然正確,但需注意者英國人事行政,甚至於考試行政主管機關,體制上仍屬於行政權。可是,英國之行政是與立法合一,是故,人事行政權或廣義之考試權之是否獨立於行政權之外,在權力分立及制衡原理上,意義並不大。蓋政府行政需得到立法之支持,否則,只有倒閣或解散國會,重新改選一途。
此即,考試用人,貴在獨立而不受政治權力之侵擾,但在立法及行政合一的內閣制之下,政府用人不受侵擾,似屬困難。是故,英制轉而強調文官考試之獨立性,以及重視政務官及事務官之分野,此因,若政府用人不當,導致公務廢弛,若為政務官者,自需負起政治責任,辭官下野,否則,內閣必須負起完全之責任,與國會對抗。至事務官依法行政,只需在考試及任用上,依法行使,受法律之保障即可。
因此,觀察英制,若認為內閣制國家在考試權的運作上,不需要「獨立性」,或至多只需要狹義的考試工作的獨立,以求其公平與公正則足矣,似忽略了內閣制國家,行政與立法合一,而立法嚴格監督行政之特質。如蓋不論是政府一般人事行政,以及考試行政,都在立法權之監督下,若有徇私舞弊,或以政治權力侵擾,行政部門可能整個賠上。
其次,再以日本為例,日本是內閣制國家,雖為君主立憲,但天皇沒有實權。政府統治權分為行政、立法、司法三權,廣義的考試權即包含考選及銓敘或人事行政等職權,屬於內閣所有,但由內閣總理大臣和人事院所共同掌有。
人事院雖屬於內閣,但相當獨立,內閣總理大臣均予尊重。內閣總理大臣指揮總理府下所設之人事局,總管人事行政上的效率問題、福利服務、人事記錄統計、人事管理方針、計畫等綜合事項,頗類似我國之行政院所轄之人事行政局。
而人事院所掌之工作頗類似我國現今可考試院所擁有之職權,而且獨立自主地行使職權:
第一,)從人事的獨立行來看,人事院由人事官三人組成,為合議制執行機關,由內閣提名經國會同意後任命,經天皇認可後,其中一名由內閣任命為總裁,綜理院務,並代表人事院,但重要事項均在人事院院會議中決議。人事官任期四年,得連任。可是,總任期不得超過十二年。人事官除非有法定原因,而且必須經過國會同意,否則不得任意予以免職。
第二,)從職權運作上,展現其高度的自主性。這些運作的項目,包括:
1.)人事院之內部組織,可以自訂規則設立,不受國家行政組織法之限制,在年度預算額度內可以自行決定員額,不受總員額法之限制。
2.)人事院每年度向內閣提出之預算,如內閣想加以修正,必須將人事院所提原預算案及內閣之修正案,同時向國會提出審查。
3.)人事院經國會同意得設置地方事務所。
4.)人事官及事務總長不得兼任其他機關職務。
5.)人事官三人中,不得有二人屬同一政黨或同一大學畢業。
6.)人事官任命前五年如曾擔任政黨幹部、政治顧問或具有相當政治影響力之黨員或曾為公職候選人,均不得任命為人事官。
7.)人事官退職後一年內不得擔任人事院以外機關之職務。
8.)人事院對於公務員之給與、勤務條件及其他有關人事行政的改進事項,是向內閣及國會同時提出。其中尤其是對於公務員年度待遇之調整,均照人事院之建議通過。
9.)關於公務員之職位分類、考試、任免、研修、身份保障、懲戒、申訴等確保人事行政之公正及保障公務員利益之事項,人事院得制訂規定,發布命令,不需經內閣通過,而且還擁有調查權。
10.)公務員考試由人事院各地方事務局(即人事院派出之機關),或由人事院指定之各省廳來舉辦。(見歐育誠,1984,頁1-13)
日本文官體系享有高度的自主性(autonomy),不僅為實務界所公認,亦為學界共有之看法。(S. K. Das, 1998, pp.224-5.)
由日本的例子可以看出來,三權分立的國家,廣義的考試權,基本上為了避免行政首長的侵擾,其自主性、獨立性及最高性都受到保障,特別是立法權的保障。
四、我國政治體制下的考試權
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章節 : 肆、從比較政治制度的觀點論考試權獨立
我國總統究竟有無實權,不論是修憲前或修憲後,一直是爭議不休的問題。但可以確定的是,我國總統不是「虛位元首」。
而就總統與五院的關係來看,依憲法第四十四條之規定:「總統對於院與院間之爭執,除本憲法有規定者外,得召集有關各院院長會商解決之。」
可見,有關院與院之間的爭執,總統雖不至於直接「下令」解決,但「有權」召集有關各院「會商解決之」,此「權力」雖非絕對,但「總統為國家元首,對外代表中華民國」。
又「總統依法任免文武官員」,事實上,總統的權力在於其「影響力」,而不在於日常事務之運作。
特別是我國總統對於五院中的考試院院長、副院長及考試委員、司法院院長、副院長及大法官,皆有提名權。原憲法規定,總統提名上列人員後,需經國民大會同意後任命。而有關提名權與同意權之優位問題,實不易有定論,或謂擁有同意權之機構,握有通過與否之生殺大權,自應優於提名權,但卻只能就提名者之提名人選,就同意與否之決定,並不能主動對提名誰表達意見,尤其,同意權之行使機構,原理上均為議會屬合議制,故仍需服膺於「多數決」之原理,亦非少數人能左右被提名者之通過與否,提名權自應優於同意權。
然而,無論提名權與同意權雖屬優位,單就考試權之獨立運作而言,總統得提名考試院院長、副院長及考試委員,又有憲法第四十四條總統可以解決院際爭執,在政府之層級組織上,將考試院置於總統府之下,似亦為長期以來之習慣。
準此,我國考試院之獨立地位,似應解讀為在總統督導下之考試院,雖總統不能直接指揮監督考試院,但若考試院依法行政,而與各院之間發生爭執時,總統仍得介入解決之。
是故論者常以「獨立制」稱呼我國之考試院,而以各國之考試權,特別是考試權中之「人事行政權」皆屬於行政首長而對此有所疑義,似有未見我國體制特殊之處。若以為考試院係「獨立制」,那麼我國「行政院」也應屬「獨立制」,事實上,總統與行政院之關係實在是「剪不斷,理還亂」,加以國家行政事多至繁,總統與行政院之關係,釐清及確定實不易處理。
但考試權,即使包含人事行政,比較一般國家內政、外交、交通等行政,事仍屬單純,現行體制,並不會引起總統和考試院間事權劃分之衝突。
而且,考試權雖說是獨立運作,仍受其他機關之制衡:
第一,)監察院對於考試院人員之失職或違法,可以進行彈劾。根據憲法第九十九條規定:「監察院對於司法院或考試院人員失職或違法之彈劾。適用本憲法第九十五條、第九十七條及第九十八條之規定。」但修憲後第九十八條已經不適用。
八十九年四月二十五日公布之修憲條文第七條第二項中規定:「……監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員之彈劾案,須經監察委員二人以上之提議,九人以上之審查及決定,始得提出,不受憲法第九十八條之限制。」
不過,修憲條文對於第九十八條之不適用,乃在於提高監委彈劾案的提議人數,因此,對於考試權獨立行使須受監察院之監督的本質,並無改變。因此,考試權之獨立行使,並非指考試權之運作,不受其他機關之節制。
中山先生主張在行政、立法、司法,另使監察及考試兩權得獨立行使,意在使代表立法權之國會議員,不得假借名義,迫使行政機關任用私人,或者利用監察權來脅迫行政官吏。
所以,西方以考試權歸於行政機關來行使,藉立法權加以監督,或者以立法機構之同意權,來保障考選權或人事行政權之獨立性,實無法避免政治人物侵擾考試用人及監察百官之獨立性。
所以,中山先生把監察權自立法機關獨立出來,自可對付中央立法機關民意代表的政治干擾,考試權之獨立的原理,亦復如此。豈有把考試權再歸於行政機關,而由立法機關加以監督的道理?此即,若現行考試權不能獨立行使,而歸於行政機關,勢必由立法機關加以監督,又如何能避免民意機關的侵擾?
第二,)考試權獨立運作下,立法機關雖無法干擾考試用人的公正性,對於考試權之運作,仍可以透過有關考試權運作的政策或法令規章的制定,規範考試權之行使。
憲法第八十七條規定:「考試院關於所掌事項,得向立法院提出法律案。」除此之外,修憲後立法院有對考試院長、副院長及考試委員行使同意之權力。因此,考試權之獨立行使,也必須受到立法機關的監督。
所以,考試權之獨立運作,並非指其機關不受節制,事實上,仍受到其他(統)治權之監督。從監督之有效性上來看,考試權若納入行政權之中,與所有行政權之行使受立法機關之監督,其公正行使權力之受到監督的程度,自不若將考試權行使之機構給予獨立之地位,而受立法、監察兩機關的監督。
何況,我國考試院之決策機制,係採「合議制」,依「考試院組織法」第七條第一項規定:「考試院設考試院會議,以院長、副院長、考試委員及前條各部會首長組織之,決定憲法所定職掌之政策及其有關重大事項。」
同條第二項又規定:「前項會議以院長為主席。」可見,考試權之行使,不僅要考試院外之機關,不得假借政治力量予以干擾,來自於考試院內部的政治干擾,也採合議制從事避免之機制。尤其憲法第八十八條規定:「考試委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權。」也在避免任何形式的政治力量侵擾考試權之獨立運作。
或謂考試委員並未超出黨派之外,所以考試權之獨立運作必須取消或廢除。但此亦反證考試權獨立行使更必須加以促成及確定。試問在考試權獨立行使的要求及機構化下,考試委員仍受到黨派的影響,若考試權無法獨立行使,而依附或屬於一般的行政權,考試委員又如何更能超脫黨派之外?
可見,在現行考試權獨立行使之下,考試委員須超出黨派之外,受到批評,乃是與如何做到考試委員可以超出黨派的方法有關,而不是和考試權需不需要獨立行使有關。考試權若不需獨立行使,主管考試權運作的決策人士,勢難維持政治或行政中立,也就沒有超出黨派以外或不超出黨派以外的問題。
五、結論
書籍目錄 : 研究報告彙編
書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四)
目錄 : 考試權獨立行使之研究
章節 : 肆、從比較政治制度的觀點論考試權獨立
本章從比較政治制度的觀點,論列考試權之獨立行使。從各國考選及人事行政工作來看,大體上皆維持考試工作的獨立性,而為了保障考試權獨立性,在行使考試權力之組織層級上,大體皆賦予其最高性。
但所謂的最高性,在總統制國家,則由總統來直接督導;在內閣制國家,則由內閣總理即首相來予以領導。不過,不論是總統制、內閣制,甚或可歸類為半總統制的法國雙重行政首長制,有關考選或人事行政機構,大體皆在國家中央行政部門裡具一級機關的地位。
假設把我國總統府視為國家(統)治權的最高層級機關,五院乃是中央政府的一級機關,所以,我國五院之中設有「部」級的組織,在「院」之內,固為一級機關,但在國家整體行政層級中,則非如此。
此即,五院之「院」雖在憲法中皆被明文規定為代表各該等權力之國家最高機構,此「最高」在邏輯上卻非「最高」。當前行政院是否為全國「最高行政機關」引起疑義,道理在此。因此,把考試院視為整體中央政府(統)治權之一級組織,此與西方各國主管考選及人事行政之機構的組織層級地位,似無不同。
然而,西方國家把考選及人事行政之權,若劃歸於行政組織中,亦為其獨立運作尋求保障,特別是在考選工作上。而於人事行政上,雖將權力歸於行政首長,但對於公務人員地位之保障,或透過立法機關(如美國、英國)、或司法機關(如法國)。
其所以如此,乃是西方國家未能脫離政府統治權分為行政、立法、司法之架構,在把考試權視為是行政權之一環下,自然會從立法及司法的層面,維持其某種程度的獨立性,以避免行政首長任人唯私、任人唯親、任人唯派。但是,在這種思維下,如何能避免政治性極強的立法機構民意代表之政治干擾,此為西方民主政治之盲點。
而中山先生對考試權獨立行使之立論依據,乃是認為行政權可以再將之劃分出考試權,立法權可以再將之劃分出監察權,然後去思考五權之間的關係,此前提自與西方民主政治之運作完全不同。一般行政學者或政治人物,以西方國家只有將人事行政權或銓敘業務歸為行政權,至於負責考選之機構,雖保障其獨立性,但在組織之隸屬上,仍歸於行政權。
而據此認為考試權不應獨立行使,實是犯了邏輯上的大錯誤。蓋中山先生就是不同意三權分立之政府職權劃分,才有考試、監察兩權獨立之行使,今論者以三權分立之下,考試權之歸屬來論述我國考試權之不應獨立存在,在三權分立之下的思考,自然會得出此種結果,不足為奇。
由此可見,要解決考試權之獨立行使與否,只有從政治權力運作的本質上來討論。
舉例來說,以中國大陸近年來實施全國公務員制度,以及公務員考錄工作來看,雖有進步,但是因政治權力運作的本質,沒有絲毫改變,距離考試權獨立運作尚有一大段距離。
中國大陸在人事行政的機構演變上,有以下幾個階段:
1.)政務院人事局,自1941年10月至1950年9月,這是政務院的直屬機構。所以,大陸地區的人事行政自始即屬於「部內制」。但是,與一般「部內制」不同的是,政務院人事局的主要工作在協助中共組織部以管理政府機構的行政人員。
2.)中央人事部,自1950年9月至1954年9月。在政務院人事局的時期,政務院所屬的政治法律委員會、財政經濟委員會、文化教育委員會都分別設立人事處,管理個別系統內的行政人員,而內務部亦專設「人事司」,主管地方人民政府行政人員。為了政務院各部門人事管理工作的協調、整合,在1950年9月5日,中共中央將政務院人事局及各部門之人事機構合併,成立「中央人民政府人事部」,管理統轄全大陸各級行政人員。
3.)國務院人事局,自1954年12月至1959年7月。1953年中共通過「國務院組織法」,並依「組織法」第二條規定,於1954年成立了「國務院人事局」。
4.)內務部政府機關人事局,從1959年7月至1969年12月。
5.)民政部政府機關人事局,自1978年月至1980年7月。從內務部和民政部之內設人事局來看,人事行政業務在1959到1980年,並沒有受到重視。這顯然和1959年之後的「三年災難」及1966年之後「文革」十年的動亂有關。而在1976年「四人幫」垮台之後,1978年3月才恢復設立了「民政部政府機關人事局」,因此,一時之間並不把人事行政機關,直接置於國務院總理管轄之下。
6.)國家人事局,自1980年7月至1982年5月。1980年7月中共國務院將民政部政府機關人事局與國務院轉業幹部安置工作小組辦公室合併,成立「國家人事局」,人事行政機構又直屬「國務院」領導。而舉凡政府行政人員的任免、培訓、考核、吸收錄用、分配高等院校畢業生的工作、獎懲、福利、退休、退職等一般人事行政工作都為其職掌。
7.)勞動人事部,自1982年5月6日至1988年4月。1982年5月,中共將勞動總局,國家人事局、國家編制委員會和國務院科學技術幹部局等四個部門合併,於5月6日成立「勞動人事部」,負責綜合管理包括行政人員在內的全國人事工作。中共成立「勞動人事部」後,開始進行人事制度改革,研擬相關的方針、政策、法律。
而對於幹部的工資、錄用、調配、調整、任免、培訓、考核、獎懲、統計等方面的工作,也都著手進行規劃、研究與改革。
8.)人事部,自1988年至今。1988年中共13大推出要建立「國家公務員」制度。3月七屆「人大」一次會議,通過國務院機構改革方案,決定撤銷勞動人事部,分設人事部與勞動部。7月,「人事部」正式設立,開始運作。而人事部設部長,部長向國務院總理負責,領導部務之作。
中共人事部成立後,負責擬定和解釋國家公務員法規,通過國務院向全國人大及其常委會提出立法建議,草擬國家公務員管理的基本法和其他國家公務員法律的草案,提交立法機關討論通過。而且,人事部承擔國家公務員的具體管理工作,包括對高級公務員選拔和晉升的資格審查,並職掌高級公務員的任免、調動、獎懲及考核。
同時,指導監督國務院各工作部門和地方國家行政機關的國家公務員管理工作。(林文軒,1997年,頁21-32)
從前述中共國家人事機構發展及變遷的過程來看,整體而言,中共的人事部門是部內制,而且是屬於行政首長的幕僚。因為,國務院人事部不論是對中央公務人員之管理及地方行政人員之指揮監督,均必須承「國務院」之決定。因此,既是「部內制」,又是行政首長之幕僚,人事行政部門是不具有「獨立」之地位。
當然,中共憲法明定「堅持黨的領導」,在「黨管幹部」的大原則下,人事行政機構的「部內制」,對各單位行政首長而言,意義不大;反而是黨領導幹部,才是決定用人的唯一標準。因此,就中共政治權力的本質來看,一般民主國家的「部內制」是否對中共人事行政管理具有意義,不無疑問。
同樣的,在考錄工作方面,「國家公務員暫行條例」第二條規定:「國家公務員制度貫徹以經濟建設為中心,堅持四項基本原則,堅持改革開放的基本路線;貫徹公開、平等、競爭及擇優的原則。」
因此,為了要達成公開、公平、競爭及擇優,勢必要進行考試,所以第十三條第一項就規定了「國家行政機關錄用擔任主任科員以下非領導職務的國家公務員,採用公開考試,嚴格考核的辦法,按照德才兼備的標準擇優錄用。」
但是,台灣學者邱志淳在探討大陸考錄工作上,指出其缺點在於「存在著考錄範圍狹窄,考試內容不科學以及缺乏相應的法律、技術保障。」(邱志淳,2001年1月,頁198)
邱氏所以有這樣的批評,是因為公開考試的對象限制在主任科員領導職務以下,以及助理調研員以下非領導職務,才舉行公開考試錄用。而考試又沒有分級、分類,也缺乏監督和申訴制度。(同上註,頁198-200)
而台灣公共行政學者張世賢接受考試院委託,進行「中共國家公務員考試制度之研究」,(張世賢,2000年)對中共現行考錄制度的發展與形成。考錄制度內涵與程序,都有詳細的分析,尤其將中共考錄制度與台灣及西方先進國家的考試制度列表比較,極具參考價值。特別在「制度運作體系」上,張世賢的研究指出有如下的缺點:
1.)考錄管理機構建制的不全。
2.)部際考錄工作發展失衡。
3.)考錄工作人員水平參差不齊。
同時,張世賢又指出中共在「考錄操作培訓工作尚未能有效全面開展」以及「考錄法規體系有待完善」,均是當前中共考錄工作的缺點。(同上註,頁153-155。)
邱、張二位所言甚是,然而,問題的癥結是中共政治權力的本質。儘管中共的「考錄」工作有趨向獨立運作的趨勢,在考試取材的技術層面上,也越來越改善。但是,由於考試錄用的對象只是「主任科員以下非領導幹部」,因此,就算「考錄」工作將來完全獨立進行,政府用人仍無法擺脫徇私舞弊,大陸學者關海庭就說:
「幹部的任用不是靠客觀的標準,而是"人選人",領導幹部用自己的模式來評判選拔下屬,這種情形下,只有接近領導,才有可能為將來的升遷舖平道路。主要精力不是用於關心百姓疾苦,不是用於努力幹工作,而是消耗在千方百計接近領導上,很多亟待解決的問題放在一邊,僅注重領導的意圖,什麼發展戰略、創新意識、科教興國,都可以暫且不顧,特別是中國長期以來有官本位的傳統,市場經濟不健全的強況下,又存在著權力資本化問題,為使個人利益最大化,有理性的經濟人必然有著追逐權力的需求。為了謀得一官半職,或是爭取升到更高的位置上,他們往往通過金錢來打開上層領導中的薄弱環節,"購得"所需要的官職,這必然陷入權錢交易的惡性循環,成為滋生腐敗的重要土壤。」(關海庭,2001年,頁2。)
由此可見,對考試權獨立運作的意義,必須看一個國家權力運作的本質。在共黨獨裁或「堅持黨的領導下」,考試權就算在劃定在一個範圍內,允許其獨立運作,實不具有考試權獨立的實質意義。
而就西方國家而言,考試權的運作在獨立性及最高性上,實受其體制之影響,而關鍵則在於統治權力之間分權的狀況,以及彼此制衡、監督的關係,而不是拘泥於「部內制」或「部外制」的分類。
就我國政治權力運作之本質來看,中山先生之五權分立,或許在原理上不是強調分立與制衡,而在分工與合作。但是,三十六年憲法的規範,實際上強化了比三權分立更多的權力制衡機制。從三十六年憲法五權之間強化了的制衡機制來看,行政權、立法權要侵擾考試權的可能性,比起三權分立或行政與立法合一的國家,可能性上要小得多。
如果從分權及制衡的目的是,為了防止政府統治權中的任何一部份不可能「為非作歹」,也沒有能力「為惡」,使國家成為「必需的罪惡」可能性縮小,那麼五權分立及制衡的設計是可以被肯定的。而考試權獨立的運作,以及維持當前考試院為院級的地位,也應該是必要的。